Спочатку система – потім люди
Система управління є недосконалою, та чому її зміна знову означає зміну кадрів?
Базове припущення в Україні сформульоване ще, мабуть, Сталіним – "кадры решают все", а отже зміст політики залежить від намірів тих людей, що при владі. І рішення відповідні: як правильно люструвати, як за конкурсом хороших набрати. Насправді ж якість рішень залежить в останню чергу від намірів людини. Вона залежить від того, яка процедура, які обмеження і яку інформацію має людина. Те, що умовно називають "системою".
Набір людей лише розпочався і триватиме ще принаймні рік, тому набагато важливішим є те, як буде організовано роботу директоратів. Для розуміння їхньої майбутньої ролі спочатку треба розуміти функції міністерств. Великою мірою усі урядові функції належать до однієї з чотирьох груп: розробка державної політики, управління об’єктами державної власності, здійснення контрольних функцій та надання різного виду адміністративних послуг.
Реформа уряду, в тому вигляді, в якому її у 2011 році розпочали Азаров та Янукович, полягала в тому, що ці чотири типи завдань треба розмежувати між різними типами урядових органів: керувати держвласністю мають державні агентства, надавати послуги повинні державні служби, здійснювати контроль за дотриманням норм та виконанням вимог повинні державні інспекції. Усі ці функції мають бути відібрані у міністерств, які повинні займатися виключно розробкою державної політики.
Державна політика передбачає обрання курсу задля вирішення тих чи інших суспільних проблем, в Україні ж цей процес зведено до формування нормативно-правової бази. Інакше кажучи, під формуванням політики розуміють підготовку законопроектів. Це і є фундаментальною вадою, оскільки норми – це лише один з інструментів державної політики, поруч із фінансами, організацією та інформацією. А поняття формування політики передбачає ще й визначення проблем, розробку варіантів їхнього вирішення, вивчення впливів – потенційних та реальних. Довкола цих тем і має концентруватись політика.
Поки що в Україні цей процес виглядає так: у кожного є уявлення, як щось "має бути", і під це уявлення він і пише на власний, нічим необмежений розсуд законопроект. Такий підхід породжує необґрунтованість, неузгодженість та хаос. Політика обговорюється, як законопроект. Хоча обговорювати норми можуть лише юристи.
Таким чином, нині в Україні домінує юридично-управлінський підхід, коли зміст політики зводиться до законопроектів та планів дій. І тому ключові питання: навіщо ці законопроекти, задля чого ці заходи, і яке ми маємо цілепокладання, – перебувають у латентному стані. В решті-решт, цей стиль «формування політики» породжує відсутність сталого курсу держави в тій чи іншій сфері.
Для до-юридичного етапу та здійснення оцих трьох загублених функцій (аналізу проблем, варіантів та наслідків рішень) створюються директорати і обираються нові працівники. Директорати мають бути точками зростання нової якості міністерств, вони, нарешті, повинні почати займатися тим, чим за 25 років не спромоглись зайнятися українські уряди. Це, безперечно, довгий шлях, оскільки означає перехід до раціонально-аргументованого та обґрунтованого, а якщо вжити аналогію з медициною – "доказового", формування рішень у державній політиці.
Якщо ми хочемо, щоб держава приймала рішення усвідомлено, розуміючи наслідки, розуміючи ризики, повинен здійснюватися аналіз політики, і саме тому на нові посади обирають не юристів, не управлінців, а аналітиків. Вони будуть вивчати та аналізувати, прогнозувати вплив, аргументувати вибір рішення. Чи впораються вони – буде зрозуміло з якості їхньої аналітики. Реформа лише почалась, і нам "треба створювати системи, які будуть добре працювати, навіть якщо їх захоплять чорти", – писав відомий австрійський філософ Карл Попер. Тож кого б не обрали на нові посади, ми маємо розуміти, що хороша система мінімізує суб’єктивний чинник.
