Сначала система – потом люди
Система управления является несовершенной, но почему ее изменение снова означает смену кадров?
Базовое предположение в Украине было сформулировано еще, пожалуй, Сталиным – "кадры решают все", а, следовательно, содержание политики зависит от намерений тех людей у власти. И решения соответствующие: как правильно люстрировать, как по конкурсу хороших набрать. На самом деле качество решений зависит в последнюю очередь от намерений человека. Оно зависит от того, какова процедура, каковы ограничения и какой информацией обладает человек. То, что образно называют "системой".
Набор людей только начался и продлится еще как минимум год, поэтому гораздо важнее то, как будет организована работа директоратов. Для понимания их будущей роли сначала надо понимать функции министерств. По большому счету все правительственные функции принадлежат к одной из четырех групп: разработка государственной политики, управление объектами государственной собственности, осуществление контрольных функций и предоставление различного вида административных услуг.
Реформа правительства, в том виде, в котором ее в 2011 году начали Азаров и Янукович, заключалась в том, что эти четыре типа задач необходимо разграничить между различными типами правительственных органов: управлять госсобственностью должны государственные агентства, предоставлять услуги должны государственные службы, осуществлять контроль за соблюдением норм и выполнением требований должны государственные инспекции. Все эти функции должны быть отобраны у министерств, которые должны заниматься исключительно разработкой государственной политики.
Государственная политика предусматривает избрание курса для решения тех или иных общественных проблем, в Украине же этот процесс сводится к формированию нормативно-правовой базы. Иными словами, под формированием политики понимают подготовку законопроектов. Это и является фундаментальным недостатком, поскольку нормы – это лишь один из инструментов государственной политики, наряду с финансами, организацией и информацией. А понятие формирования политики предусматривает еще и определение проблем, разработку вариантов их решения, изучение воздействий – потенциальных и реальных. Вокруг этих тем и должна концентрироваться политика.
Пока в Украине этот процесс выглядит так: у каждого есть представление о том, как что-то "должно быть", и под это представление он и пишет по своему, ничем не ограниченому усмотрению законопроект. Такой подход порождает необоснованность, несогласованность и хаос. Политика обсуждается, как законопроект. Хотя обсуждать нормы могут только юристы.
Таким образом, сейчас в Украине доминирует юридически-управленческий подход, когда содержание политики сводится к законопроектам и планам действий. И поэтому ключевые вопросы: зачем эти законопроекты, ради чего эти меры, и какое у нас целеполагание, – находятся в латентном состоянии. В конце концов, этот стиль «формирования политики» порождает отсутствие устойчивого курса государства в той или иной сфере.
Для до-юридического этапа и осуществления этих трех утерянных функций (анализа проблем, вариантов и последствий решений) создаются директораты и избираются новые работники. Директораты должны быть точками роста нового качества министерств, они, наконец, должны начать заниматься тем, чем за 25 лет не удосужились заняться украинские правительства. Это, безусловно, долгий путь, поскольку означает переход к рационально-аргументированному и обоснованному, а если провести аналогию с медициной – "доказательному", формированию решений в государственной политике.
Если мы хотим, чтобы государство принимало решения осознанно, понимая последствия, понимая риски, должен осуществляться анализ, и именно поэтому на новые должности избирают не юристов, и не управленцев, а аналитиков. Они будут изучать и анализировать, прогнозировать влияние, аргументировать выбор решения. Справятся ли они – будет понятно по качеству их аналитики. Реформа только началась, и нам "необходимо создавать системы, которые будут хорошо работать, даже если их захватят черти", – писал известный австрийский философ Карл Поппер. Поэтому кого бы не выбрали на новые должности, мы должны понимать, что хорошая система минимизирует субъективный фактор.
