Що таке анбандлінг аеропортів
Сьогодні «анбандлінг» – це один з ключових принципів регулювання електроенергетики та нафтогазової галузі. Юридична суть цього принципу полягає в тому, що власник мереж/інфраструктури може займатися діяльністю, пов'язаною з управлінням такими мережами/інфраструктурою (транспортування, зберігання ресурсів), але не може одночасно бути суб'єктом суміжного ринку – продавати або виробляти ресурси.
Наприклад, газорозподільне підприємство не може займатися виробництвом та/або постачанням газу, а постачальник або виробник електроенергії не може бути в той же час власником електромереж. Іншими словами, природно-монопольна діяльність (експлуатація інфраструктури) повинна бути відокремлена від конкурентної діяльності, пов'язаної з цією інфраструктурою. При цьому, кожен суб'єкт ринку має відкритий доступ до мереж/інфраструктури, а власник таких активів, не будучи суб'єктом ринку, буде позбавлений економічних мотивів і фактичних можливостей зловживати своїм становищем і дискримінувати не афільованих з ним гравців. Мета – забезпечити підвищення конкуренції і відповідно домогтися зниження тарифів.
Передісторія виникнення
Юридичні основи анбандлінгу закладені в кількох нормативних документах Європейського співтовариства, які отримали назву «Третій енергопакет».
Третій енергопакет – це прийняті у 2009 році дві директиви, а також три регламенти, що регулюють ринок енергоресурсів – електроенергії і природного газу.
Необхідність встановити більш чіткі, прозорі і, найважливіше, недискримінаційні правила, сформульовані в Третьому енергопакеті, виникла свого часу як відповідь на зусилля експансії РАТ «Газпром» на європейські ринки і зокрема безконтрольне проникнення російського капіталу в компанії, які є природними монополістами. Така експансія вела до посилення ринкової влади Газпрому, і, як наслідок, до спотворення конкуренції, дискримінації незв'язаних суб'єктів ринку та споживачів, а також, звичайно, до збільшення тарифів на енергоресурси.
Треба сказати, що діючий сьогодні механізм «анбандлінгу» – результат поступової еволюції, яку цей інститут пройшов за майже два десятки років.
У директиві ЄС від 1998 року № 98/30/ЄС, яка регулювала правила для внутрішнього ринку природного газу до 2003 року, наприклад, було передбачено, що оператор газорозподільних мереж повинен розділити лише облік діяльності з управління мережами та діяльності з виробництва/продажу газу. Також повинні бути розділені доходи від цих видів діяльності, не допускається крос-субсидування. Ці положення, звичайно, далеко не «анбандлінг», але все ж закладають мінімальні вимоги, спрямовані на обмеження антиконкурентної поведінки природного монополіста.
У редакції цієї директиви, яка була прийнята в 2003 році, вже передбачений більш високий стандарт поділу монопольної і конкурентної діяльності. Зокрема, оператор газорозподільних мереж повинен бути незалежним за своєю юридичною формою, організацією та прийняттям рішень від інших суб'єктів (як правило вертикально інтегрованих компаній), які мають видобувний і збутовий бізнес. Чим досягається така незалежність? Директива вводить кілька мінімальних критеріїв – керівний склад оператора не повинен займати посади в інших підрозділах, які виробляють або постачають газ; материнська компанія, якщо у неї є інтерес на суміжних ринках, зберігає свої права на управління, але не повинна втручатися у поточну діяльність оператора; крім того, оператор повинен розробити і затвердити програму власного моніторингу та щорічно подавати регулятору звіт про її виконання.
Третій енергопакет пропонує ще більш радикальну модель поділу. Особа, яка прямо чи опосередковано контролює підприємство з виробництва або постачання, не може мати права контролю над оператором системи транспортування. Такі права включають в себе, зокрема, право призначати раду директорів, менеджмент, голосувати, володіти більшістю акцій.
Впровадження цього механізму означає повну дезінтеграцію системи транспортування від діяльності з виробництва (постачання) енергоресурсів. Як альтернативу держави-члени ЄС можуть вибрати іншу модель «анбандлінгу», яка передбачає, що інфраструктурні активи можуть залишитися у власності вертикально інтегрованої компанії, яка має підрозділи з виробництва та/або продажу енергоресурсів. Однак, у такому разі управління мережами слід передати незалежному операторові, який повинен бути окремою юридичною особою і ступінь контролю над ним не повинен дозволяти материнській компанії втручатися в бізнес оператора. Крім того, будуються й інші бар'єри, покликані не допустити або, принаймні, значно обмежити вплив вертикально інтегрованої компанії на діяльність оператора (у будь-якому випадку окрема юридична особа, власний персонал, заборона на суміщення посад, окремий бюджет, окремий бренд, прозоре встановлення тарифів, контроль з боку регулятора тощо)
Всі ці складні механізми мають одну мету – не допустити придушення природним монополістом конкуренції на тих ринках, де вона може бути.
Як це пов'язано з діяльністю аеропортів? Чи можна і чи буде доцільним використання описаних механізмів для регулювання діяльності аеропортів?
Аеропорт – це комплексний інфраструктурний об'єкт. Є природним монополістом на ринку спеціалізованих аеропортових послуг. Заведено вважати, що у стані природної монополії перебуває лише ринок забезпечення зльоту, посадки і диспетчерського обслуговування на підході. Саме ці послуги через їх технологічні особливості може надавати тільки аеропорт. Однак, в Україні режим природної монополії поширений також і на послуги із забезпечення авіаційної безпеки, заправки паливом і обслуговування пасажирів у терміналі.
Можна сперечатися, чи правильно це чи ні, але сьогодні існує більш важлива проблема – держава чітко не визначила межі ринку аеропортових послуг, що перебуває у стані природної монополії. Сам собою термін «обслуговування пасажирів у терміналі» в авіаційній практиці не використовується і усталеного визначення не має. За змістом у цей термін потрапляють деякі послуги з наземного обслуговування, повний перелік яких наведено в Стандартній угоді ІАТА про наземне обслуговування, Додаток А, 2013.
Наземне обслуговування – це комплекс послуг, які надаються авіакомпаніям в аеропортах для підготовки, відправки та прийняття кожного рейсу і є невід'ємною частиною процесу перевезення. Історично послуги наземного обслуговування надавалися аеропортами, однак, сьогодні ринок у великих аеропортах відкритий, і на ньому присутні також незалежні провайдери. Виняток становлять ті послуги, які надаються за допомогою централізованої інфраструктури аеропорту. Визначення централізованої інфраструктури введено в Директиві Ради ЄС 96/97 ЄС від 15 жовтня 1996 року «Про доступ на ринок наземного обслуговування в аеропортах». Спочатку під «централізованою інфраструктурою» розумілося обладнання, яке через його складність, вартість та вплив на довкілля неможливо поділити або продублювати і яке використовується, наприклад, для надання послуг з транспортування багажу, заправки літака пальним тощо
Технологічні особливості послуг, які надаються за допомогою централізованої інфраструктури, такі, що їх може надавати тільки аеропорт. Тобто, ці послуги носять явно виражений монопольний характер.
Обгрунтовано напрошується аналогія між роллю аеропорту на ринку наземного обслуговування і конфліктом інтересів оператора транспортної інфраструктури та постачальників/виробників енергоресурсів. Аеропорт – власник централізованої інфраструктури, експлуатація такої інфраструктури є монопольною діяльністю, одночасно з цим аеропорт займається діяльністю на суміжному ринку –наземного обслуговування.
Очевидно, до тих пір, поки аеропорт поєднує в собі функції з управління централізованою інфраструктурою, і при цьому є суб'єктом ринку наземного обслуговування, він буде мати фактичну можливість обмежувати доступ на такий ринок для незалежних провайдерів.
Досвід європейських країн, так само як і український досвід, безумовно підтверджують, що аеропорти активно користуються своєю ринковою владою для придушення конкуренції на ринку наземного обслуговування.
Які механізми для запобігання цим зловживанням містить європейське законодавство? Директива ЄС 96/97, сьогодні основний документ, що регулює доступ на ринок наземного обслуговування, вимагає, щоб облік діяльності з наземного обслуговування був відокремлений від обліку іншої діяльності аеропорту. Крім того, не допускається крос-субсидування наземного обслуговування за рахунок іншої діяльності аеропорту.
Це – той самий мінімальний стандарт «анбандлінгу», з якого починалося й регулювання ринку енергоресурсів.
Таку норму сьогодні насилу можна назвати ефективним обмеженням монополістичної поведінки аеропортів.
У 2006 році Комісія ЄС почала консультації з основними стейкхолдерами авіаційної галузі, розуміючи, що багато в чому положення директиви вже застаріли і повинні бути приведені у відповідність з реаліями ринку, що стрімко розвивається.
Під час цих консультацій було проведено комплексну оцінку ефективності застосування директиви у країнах – членах ЄС, як самою комісією, так і іншими учасниками індустрії. Проблема поділу діяльності аеропорту і взаємодії між аеропортами і незалежними хендлерами, названа серед ключових. Спочатку розглядалося три принципових підходи. Перший передбачав мінімальні зміни до директиви і при цьому розроблення окремого керівництва, які б, серед іншого, уточнили визначення та вимоги до поділу обліку. Другий підхід передбачав юридичне виділення наземного обслуговування в окреме підприємство, а третій – повна заборона аеропорту будь-яким чином здійснювати або контролювати діяльність з наземного обслуговування. У підсумку, другий варіант був прийнятий за основу і імплементований в проект Правил Європейського Парламенту і Ради про наземне обслуговування в аеропортах.
Проект Правил, зокрема, передбачає такий механізм поділу:
Аеропорт зобов'язаний виділити наземне обслуговування в окрему юридичну особу, незалежну в прийнятті рішень і за своєю організаційною структурою від аеропорту. Менеджмент такого незалежного провайдера не повинен займати посади в підрозділах, зайнятих управлінням централізованою інфраструктурою, не допускається субсидування провайдера за рахунок авіаційних доходів від управління централізованою інфраструктурою, відсутність крос-субсидування щорічно підтверджується аудитором.
Як видно, цей набір засобів не передбачає такої радикальної моделі поділу, як закладено в Третьому енергопакеті. Більше того, вимоги щодо «анбандлінгу» застосовуються до тих аеропортів, які протягом трьох останніх років утримують обсяги перевезень від 2 млн пасажирів або 50 000 тонн. Але в цілому, такий механізм безперечно зменшує вплив аеропорту на хендлінговий бізнес, значною мірою прибирає передумови для зловживання аеропортами своєю ринковою владою.
Як вирішується це питання в Україні? На жаль, ніяк. В Україні досі немає ніяких правил, що регламентують доступ на ринок наземного обслуговування. Розроблений Державіаслужбою проект містить здебільшого норми декларативного порядку, які не підтримуються ні одним зі стейкхолдерів галузі. У «анбандлінгу» регулятор бачить насамперед загрозу для статус-кво державних аеропортів. Основна мета його регулювання – уникнути прийняття будь-яких рішень. Чи розуміє проблему антимонопольне відомство? Є підстави сподіватися, що так, розуміє. У вересні 2015 року АМКУ видав рекомендації Державіаслужбі розробити правила доступу на ринок наземного обслуговування. Два тижні тому АМКУ ще раз повторив свої рекомендації, встановивши регулятору тримісячний термін. Тиждень тому розпочав слухання у справі про зловживання на ринку наземного обслуговування, зокрема шляхом дискримінації приватних хендлерів. Ця справа, до речі, яскрава ілюстрація того, як суміщення функцій управління інфраструктурою та діяльності з наземного обслуговування створює передумови для спотворення конкуренції.
Загалом, по-моєму, очевидно, що імплементація принципу «анбандлінгу» в аеропортової діяльності – давно назріла проблема. Позитив у тому, що за 20 років існування директиви 96/97, вже напрацьована найкраща практика її застосування, і перед нашим регулятором стоїть завдання перенести напрацювання Єврокомісії в українське правове поле.
