Что такое анбандлинг аэропортов
Сегодня «анбандлинг» – это один из ключевых принципов регулирования электроэнергетики и нефтегазовой отрасли. Юридическая суть этого принципа состоит в том, что собственник сетей/инфраструктуры может заниматься деятельностью, связанной с управлением такими сетями/инфраструктурой (транспортировка, хранение ресурсов), но не может одновременно быть субъектом смежного рынка – продавать или производить ресурсы.
Например, газораспределительное предприятие не может заниматься производством и/или поставкой газа, а поставщик или производитель электроэнергии не может быть в то же время собственником электросетей. Другими словами, естественно-монопольная деятельность (эксплуатация инфраструктуры) должна быть отделена от конкурентной деятельности, связанной с этой инфраструктурой. При этом, каждый субъект рынка имеет открытый доступ к сетям/инфраструктуре, а собственник таких активов, не являясь субъектом рынка, будет лишен экономических мотивов и фактических возможностей злоупотреблять своим положением и дискриминировать не афилированных с ним игроков. Цель – обеспечить повышение конкуренции и соответственно добиться снижения тарифов.
Предыстория возникновения
Юридические основы анбандлинга заложены в нескольких нормативных документах Европейского сообщества, получивших название «Третий энергопакет».
Третий энергопакет - это принятые в 2009 году две директивы, а также три регламента, регулирующие рынок энергоресурсов – электроэнергии и природного газа.
Необходимость установить более четкие, прозрачные и, самое важное, недискриминационные правила, сформулированные в Третьем энергопакете, возникла в свое время как ответ на усилившуюся экспансию РАО «Газпром» на европейские рынки и в том числе бесконтрольное проникновение российского капитала в компании, являющиеся естественными монополистами. Такая экспансия вела к усилению рыночной власти Газпрома, и как следствие к искажению конкуренции, дискриминации несвязанных субъектов рынка и потребителей, а также, конечно, к увеличению тарифов на энергоресурсы.
Надо сказать, что действующий сегодня механизм «анбандлинга» – результат постепенной эволюции, которую этот институт прошел за почти два десятка лет.
В директиве ЕС от 1998 года № 98/30/ЕС, которая регулировала правила для внутреннего рынка природного газа до 2003 года, например, было предусмотрено, что оператор газораспределительных сетей должен разделить лишь только учет деятельности по управлению сетями и деятельности по производству/продаже газа. Также должны быть разделены доходы от этих видов деятельности и не допускается кросс-субсидирование. Эти положения, конечно, далеко не «анбандлинг», но все же закладывают минимальные требования, направленные на ограничение антиконкурентного поведения естественного монополиста.
В следующей редакции этой директивы, которая была принята в 2003 году, уже предусмотрен более высокий стандарт разделения монопольной и конкурентной деятельности. В частности, оператор газораспределительных сетей должен быть независимым по своей юридической форме, организации и в принятии решений от иных субъектов (как правило вертикально интегрированных компаний), которые имеют добычной и сбытовой бизнес. Чем достигается такая независимость? Директива вводит несколько минимальных критериев - руководящий состав оператора не должен занимать должности в иных подразделениях, которые производят или поставляют газ; материнская компания, если у нее есть интерес на смежных рынках, сохраняет свои права на управление, но не должна вмешиваться в текущую деятельность оператора; кроме того, оператор должен разработать и утвердить программу собственного мониторинга и ежегодно подавать регулятору отчет о ее выполнении.
Третий энергопакет предлагает еще более радикальную модель разделения. Лицо, прямо или косвенно контролирующее предприятие по производству или поставке, не может иметь права контроля над оператором системы транспортировки. Такие права включают в себя, в том числе, право назначать совет директоров, менеджмент, голосовать, владеть большинством акций.
Внедрение этого механизма означает полную дезинтеграцию системы транспортировки от деятельности по производству (поставке) энергоресурсов. Как альтернативу государства-члены ЕС могут выбрать иную модель «анбандлинга», которая предполагает, что инфраструктурные активы могут остаться в собственности вертикально интегрированной компании, имеющей подразделения по производству и/или продаже энергоресурсов. Однако, в таком случае управление сетями следует передать независимому оператору, который должен быть отдельным юридическим лицом и степень контроля над ним не должна позволять материнской компании вмешиваться в бизнес оператора. Кроме того, выстраиваются и иные барьеры, призванные не допустить или, по крайней мере, значительно ограничить влияние вертикально интегрированной компании на деятельность оператора (в любом случае отдельное юридическое лицо, собственный персонал, запрет на совмещение должностей, отдельный бюджет, отдельный бренд, прозрачное установление тарифов, контроль со стороны регулятора и пр.)
Все эти сложные механизмы имеют одну цель – не допустить подавление естественным монополистом конкуренции на тех рынках, где она может присутствовать.
Как это связано с деятельностью аэропортов? Можно ли и будет целесообразным использование описанных механизмов для регулирования деятельности аэропортов?
Аэропорт - это комплексный инфраструктурный объект. Является естественным монополистом на рынке специализированных аэропортовых услуг. Принято считать, что в состоянии естественной монополии находится только рынок обеспечения взлет посадки и диспетчерского обслуживания на подходе. Именно эти услуги в силу их технологических особенностей может оказывать только аэропорт. Однако, в Украине режим естественной монополии распространен также и на услуги обеспечения авиационной безопасности, заправки топливом и обслуживания пассажиров в терминале.
Можно спорить, правильно это или нет, но сегодня существует более важная проблема – государство четко не определило границы рынка аэропортовых услуг, находящегося в состоянии естественной монополии. Сам по себе термин «обслуживание пассажиров в терминале» в авиационной практике не используется и устоявшегося определения не имеет. По смыслу в этот термин попадают некоторые услуги по наземному обслуживанию, полный перечень которых перечислен в Стандартном соглашении ИАТА о наземном обслуживании, Приложение А, 2013.
Наземное обслуживание - это комплекс услуг, которые предоставляются авиакомпаниям в аэропортах для подготовки, отправки и принятия каждого рейса и являются неотъемлемой частью процесса перевозки. Исторически услуги наземного обслуживания предоставлялись аэропортами, однако, сегодня рынок в крупных аэропортах открыт, и на нем присутствуют также независимые провайдеры. Исключение составляют те услуги, которые оказываются при помощи централизованной инфраструктуры аэропорта. Определение централизованной инфраструктуры введено в Директиве Совета ЕС 96/97 ЕС от 15 октября 1996 года «О доступе на рынок наземного обслуживания в аэропортах». Изначально под «централизованной инфраструктурой» понималось оборудование, которое в силу его сложности, стоимости и влияния на окружающую среду невозможно поделить или продублировать и которое используется, например, для оказания услуг по транспортировке багажа, заправки самолета топливом и пр.
Технологические особенности услуг, которые предоставляются при помощи централизованной инфраструктуры, таковы, что их может оказывать только аэропорт. То есть, эти услуги носят явно выраженный монопольный характер.
Обоснованно напрашивается аналогия между ролью аэропорта на рынке наземного обслуживания и конфликтом интересов оператора транспортной инфраструктуры и поставщиков/производителей энергоресурсов. Аэропорт - собственник централизованной инфраструктуры, эксплуатация такой инфраструктуры является монопольной деятельностью, одновременно с этим аэропорт занимается деятельностью на смежном рынке –наземного обслуживания.
Очевидно, до тех пор, пока аэропорт сочетает в себе функции по управлению централизованной инфраструктурой, и при этом является субъектом рынка наземного обслуживания, он будет иметь фактическую возможность ограничивать доступ на такой рынок для независимых провайдеров.
Опыт европейских стран, равно как и украинский опыт безусловно подтверждают, что аэропорты активно пользуются своей рыночной властью для подавления конкуренции на рынке наземного обслуживания.
Какие механизмы для предотвращения этих злоупотреблений содержит европейское законодательство? Директива ЕС 96/97, сегодня основной документ, регулирующий доступ на рынок наземного обслуживания, требует, чтобы учет деятельности по наземному обслуживанию был отделен от учета иной деятельности аэропорта. Кроме того, не допускается кросс-субсидирование наземного обслуживания за счет иной деятельности аэропорта.
Это - тот самый минимальный стандарт «анбандлинга», с которого начиналось и регулирование рынка энергоресурсов.
Такую норму сегодня с трудом можно назвать эффективным ограничением монополистического поведения аэропортов.
В 2006 году Комиссия ЕС начала консультации с основными стейкхолдерами авиационной отрасли, понимая, что во многом положения директивы уже устарели и должны быть приведены в соответствие с реалиями стремительно развивающегося рынка.
В ходе этих консультаций было проведена комплексная оценка эффективности применения директивы в странах - членах ЕС, как самой комиссией, так и иными участниками индустрии. Проблема разделения деятельности аэропорта и взаимодействия между аэропортами и независимыми хендлерами, названа среди ключевых. По результатам консультаций в декабре 2011 Еврокомиссия представила предложения по изменению директивы. Изначально рассматривалось три принципиальных подхода. Первый предусматривал минимальные изменения к директиве и при этом разработку отдельного руководства, которые бы, среди прочего, уточнили определение и требования к разделению учета. Второй подход предполагал юридическое выделение наземного обслуживания в отдельное предприятие, а третий – полный запрет аэропорту каким-либо образом осуществлять или контролировать деятельность по наземному обслуживанию. В итоге, второй вариант был принят за основу и имплементирован в проект Правил Европейского Парламента и Совета о наземном обслуживании в аэропортах.
Проект Правил, в частности, предусматривают такой механизм разделения:
Аэропорт обязан выделить наземное обслуживание в отдельное юридическое лицо, независимое в принятии решений и по своей организационной структуре от аэропорта. Менеджмент такого независимого провайдера не должен занимать должности в подразделениях, занятых управлением централизованной инфраструктурой, не допускается субсидирование провайдера за счет авиационных доходов от управления централизованной инфраструктурой, отсутствие кросс-субсидирования ежегодно подтверждается аудитором.
Как видно, этот набор средств не предполагает такой радикальной модели разделения, как заложена в Третьем энергопакете. Более того, требования по «анбандлингу» применяются к тем аэропортам, которые в течение трех последних лет удерживают объемы перевозок от 2 млн пассажиров или 50 000 тонн. Но в целом, такой механизм бесспорно уменьшает влияние аэропорта на хендлинговый бизнес, в значительной степени убирает предпосылки для злоупотребления аэропортами своей рыночной властью.
Как решается этот вопрос в Украине? Увы, никак. В Украине до сих пор нет никаких правил, регламентирующих доступ на рынок наземного обслуживания. Разработанный Госавиаслужбой проект содержит в большинстве своем нормы декларативного порядка, которые не поддерживаются ни одним из стейкхолдеров отрасли. В «анбандлинге» регулятор видит прежде всего угрозу для статус-кво государственных аэропортов. Основная цель его регулирования - избежать принятия каких-либо решений. Понимает ли проблему Антимонопольное ведомство? Есть основания надеяться, что да, понимает. В сентябре 2015 года АМК выдал рекомендации Госавиаслужбе разработать правила доступа на рынок наземного обслуживания. Две недели назад АМКУ еще раз повторил свои рекомендации, установив регулятору трехмесячный срок. Неделю назад начал слушание по делу о злоупотреблении на рынке наземного обслуживания, в том числе путем дискриминации частных хендлеров. Это дело, кстати, яркая иллюстрация того, как совмещение функций управления инфраструктурой и деятельности по наземному обслуживанию создает предпосылки для искажения конкуренции.
В общем, по-моему, очевидно, что имплементация принципа «анбандлинга» в аэропортовой деятельности – давно назревшая проблема. Позитив в том, что за 20 лет существования директивы 96/97, уже наработана лучшая практика ее применения, и перед нашим регулятором стоит задача перенести наработки Еврокомиссии в украинское правовое поле.
