Блокування податкових накладних
Втілена в життя ініціатива Мінфіну має на меті зупинити махінації з ПДВ-кредитом. Як позитив для бізнесу – право на "безапеляційний" податковий кредит за успішно зареєстрованими податковими накладними (без необхідності підтвердження права на такий кредит іншими документами).
Необхідно визнати, що запуск системи в робочому режимі (з фактичним зупиненням реєстрації) проходив, м'яко кажучи, складно. Інфраструктура ДФС не витримувала кількості заявок на розблокування, комісія з розгляду скарг не встигала розглядати скарги, платники намагалися по кілька десятків разів зареєструвати одну і ту ж накладну та інше. Загалом, було складно. З іншого боку, за оцінками Мінфіну, система дозволила припинити діяльність конвертаційних центрів, що зменшували надходження від ПДВ до бюджету на суму близько1 млрд грн за місяць.
На фоні ситуації, що склалася, і труднощів, які виникли з реєстрацією податкових накладних у платників, які не потрапляють під винятки з системи оцінки ризику, групою народних депутатів був розроблений і внесений до Парламенту законопроект № 7115. Законопроект не змінює глобальних правил оподаткування, не вводить додаткових і не скасовує існуючих податків – тобто, на перший погляд, є технічним. Попри це, навколо цього проекту триває дуже багато дискусій і ламаються списи експертів у сфері оподаткування.
Давайте розберемося (виключно з точки зору юриспруденції), чому ж частина бізнесу так побоюється цієї новації, спрямованої, здавалося б, на спрощення адміністрування ПДВ.
- Автоматичне прийняття прострочених пояснень
Як показав досвід реформування різних адміністративних процесів в Україні, встановлений строк на виконання державним органом певної дії не означає, що вона буде в цей строк виконана. Як наслідок, в законодавстві з'явилися різні захисні механізми для бізнесу – декларативний принцип дозвільного регулювання в містобудівному і протипожежному регулюванні, принцип мовчазної згоди в регулюванні надрокористування.
У податковому законодавстві існує презумпція правомірності дій платника податків, а також правило про те, що не розглянута у встановлений строк скарга платника податків, вважається задоволеною. На жаль, ця вимога не поширюється на пояснення та документи, що подаються платниками податків при блокуванні реєстрації податкових накладних. На практиці, у зв'язку з великою кількістю документів, що подаються, комісія ДФС дійсно не встигала розглядати багато документів і пояснень. Такі заблоковані накладні зараз продовжують перебувати у невизначеному стані.
Законопроект № 7115 містить чудову пропозицію про те, що, якщо документи і пояснення не розглядаються протягом установленого строку, реєстрація такої податкової накладної проводиться автоматично. Така зміна допоможе реальному бізнесу, який підпадає під критерії ризику, при захисті своїх прав. Строк для розгляду документів, запропонований у законопроекті № 7115, становить 8 годин і здається занадто оптимістичним. Строк розгляду, все ж, повинен давати комісії можливість адекватно розглянути документи, щоб не перетворювати цю процедуру на формальне надання відписок у всіх випадках.
- Відкат в "бету"
Однією з найзначніших новел законопроекту № 7115 є те, що моніторинг критеріїв оцінки ризику за податковими накладними проводиться без фактичного блокування реєстрації податкових накладних. По суті, йдеться про повернення системи в тестовий режим без встановлення строків повторного переходу до повнофункціональної роботи. Незважаючи на видиму лояльність такої зміни для бізнесу, ця зміна сприймається, щонайменше, насторожено. Це пов'язано з тим, що в пакеті з цією правкою йде скасування права на "безапеляційний" податковий кредит за накладними, на яких система ризиків спрацювала. Цілком очікувано, що держава не може приймати весь "нефільтрований" податковий кредит (зокрема до відшкодування), якщо вона не може перевірити його в будь-який момент часу. Законопроект № 7115 передбачає, що у разі відповідності податкової накладної критеріям оцінки ризику обидві сторони операції будуть отримувати повідомлення про таку відповідність (тобто, про ризикованість такої накладної). За ризиковими накладними право на "безапеляційний" податковий кредит надаватися не буде. За накладними, які не відповідають критеріям ризиковості – норма про "безапеляційний" податковий кредит буде діяти.
По суті, держава буде попереджати платника податків про те, що вона має заперечення проти певних податкових накладних та отриманого за ними податкового кредиту. Природно, після отримання такого повідомлення говорити про дотримання належної обачності платником, який все ж прийняв кредит в декларації, буде вкрай складно. Добросовісні платники, що керують своїми податковими ризиками, ймовірно, будуть просто уникати використання такого податкового кредиту.
В результаті, ефект роботи системи моніторингу ризиків без зупинення реєстрації накладних для добросовісних платників буде таким самим, як і з зупиненням – вони будуть чекати, поки постачальник оскаржить рішення про підтвердження податкової накладної критеріям ризику. Більш того, на відміну від теперішньої ситуації, коли строк на використання податкового кредиту за накладною переривається на час зупинення реєстрації, за законопроектом № 7115 такий строк не буде перериватися. З огляду на те, що постачальник може судитися з податковою (а судитися доведеться з високою ймовірністю) більше 365 днів, у платника податків буде вибір: прийняти ризиковану накладну (і поставити себе під удар при перевірці) або втратити право на податковий кредит після закінчення строку.
Встановлення критеріїв блокування в ДФС
Ще одна пропозиція законопроекту № 7115 – передати повноваження встановлювати критерії оцінки ризику від Мінфіну до ДФС. Аргументація цієї зміни полягає в тому, що Мінфін не може досить оперативно реагувати на нові схеми шляхом зміни критеріїв оцінки ризику. Дійсно, діяльність Мінфіну щодо врегулювання роботи системи не можна назвати динамічною. Однак, для цього є вагома причина – при розробленні критеріїв оцінки ризику повинна проводитися ретельна оцінка впливу системи на добросовісних платників податків, а кількість заблокованих накладних повинна бути мінімально необхідною (тобто в ідеалі повинна покривати тільки "схемний" ПДВ). Природно, такий процес вимагає значного часу і складних аналітичних процедур. Якби Мінфін експериментував з критеріями оцінки ризику на платників податків, кількість блокувань могла би бути невиправдано високою (або навпаки, система могла б на певний час перестати спрацьовувати на "схемний" ПДВ, на який вона налаштована).
Звичайно, можна стверджувати, що теперішня ситуація заважає ДФС боротися зі схемами з ПДВ, які не зупиняються системою блокування. Але з іншого боку, нічого не забороняє ДФС використовувати дані реєстру податкових накладних та системи блокування для моніторингу ризиків. Якщо ДФС бачить схеми з ПДВ, вони можуть виходити на перевірки до платників, які їх використовують (так звані "скрутки"), а не до сумлінних покупців. У той же час, законопроект № 7115, замість того, щоб зобов'язувати ДФС припиняти схеми і “схемщиків”, пропонує знову дозволити знімати кредит у добросовісного покупця.
Також хотілося б нагадати про складний і сумний досвід існування Міндоходів, коли функції формування політики та адміністрування податку виконував один і той самий орган. Не повинна ДФС сама встановлювати правила, за якими грати – занадто великий ризик, що бізнес тоді не почують і під критерії почнуть підпадати всі.
"Ручне керування"
Ще одна пропозиція законопроекту № 7115 – дати повноваження керівникам ДФС і його головних управлінь самостійно (і на свій розсуд) приймати рішення про блокування і скасування блокування накладних, незалежно від будь-яких критеріїв ризику. Обґрунтуванням для цього положення, так само, як і в попередньому випадку, є можливість оперативного реагування на виникнення нових схем з ухилення від ПДВ. Тут можна згадати позитивний досвід тестування системи моніторингу ризиків ПДВ на базі ГУ ДФС м. Києва, який дозволив істотно поліпшити адміністрування ПДВ в Києві.
З іншого боку, це положення дозволяє ДФС перейти на ручний режим управління податковим кредитом. Оскільки закон не встановлює підстав для такого зупинення, не можна виключати вельми несподівані, на перший погляд, підстави. Наприклад, чи можна зупинити реєстрацію накладної через те, що покупець в минулому місяці заявив ПДВ до відшкодування, який ще не був підтверджений камеральною перевіркою? Або на підставі того, що компанія, яка реєструє податкову накладну, є збитковою? Або, можливо, на підставі того, що компанія заявила в декларації суму ПДВ до сплати в розмірі більшому, ніж залишок на казначейському рахунку на дату подання декларації?
Відповідь на запитання, чи можна блокувати накладну в таких випадках згідно із законопроектом № 7115, годі й шукати в самому законопроекті. Її необхідно буде шукати в зовсім іншому акті – Кодексі адміністративного судочинства України. У статті 2 КАСУ встановлено, що під час розгляду спору адміністративний суд повинен перевірити, чи використано повноваження з тією метою, з якою воно надано. І тут вся надія буде на те, що адміністративні суди, по-перше, правильно витлумачать мету введення "ручного" режиму блокування податкових накладних (боротьба зі схемами ухилення від ПДВ); по-друге, встановлять адекватний стандарт внутрішніх критеріїв, який має застосовувати посадова особа (чи буде це "підозра наміру мінімізації" або "обґрунтовані причини вважати, що конкретна операція призведе до ухилення від сплати податку" – це дві великі різниці); і, по-третє, що адміністративний суд в кожному окремому випадку правильно оцінить мету застосування ДФС такого повноваження і обґрунтованість тих ознак, які були підставою для застосування блокування.
Таким чином, запропонований в законопроекті № 7115 набір змін до Податкового кодексу України викликає цілий ряд побоювань з точки зору адміністративно-правового регулювання і юридичної техніки. Ці зміни можуть призвести до перенесення ризиків за "ризиковими" накладними на добросовісних платників, істотного посилення встановлених критеріїв ризику і непрозорого процесу їх затвердження. Більше того, процедура зупинення реєстрації податкових накладних керівниками ДФС України та територіальних головних управлінь є абсолютно дискреційною, а, відповідно, винятково складною для подальшого оскарження платниками податків таких рішень.
У той же час, необхідно відзначити позитивну пропозицію про автоматичну реєстрацію накладних, щодо яких подано пояснення, але не винесено у встановлені строки рішення комісії ДФС. Цю пропозицію вкрай доцільно прийняти окремою правкою (в окремому законопроекті).
