Блокировки налоговых накладных
Воплощенная в жизнь инициатива Минфина имеет своей целью остановить махинации с НДС-кредитом. В качестве позитива для бизнеса – право на “безапелляционный” налоговый кредит по успешно зарегистрированным налоговым накладным (без необходимости подтверждения права на такой кредит другими документами).
Необходимо признать, что запуск системы в рабочем режиме (с фактической остановкой регистрации) проходил, мягко говоря, сложно. Инфраструктура ГФС не выдерживала количество заявок на разблокировку, комиссия по рассмотрению жалоб не успевала рассматривать жалобы, плательщики пытались по нескольку десятков раз зарегистрировать одну и ту же накладную и прочее. В общем, было сложно. С другой стороны, по оценкам Минфина система позволила пресечь деятельность конвертационных центров, уменьшавших поступления от НДС в бюджет на сумму около 1 млрд грн в месяц.
В свете сложившейся ситуации и возникших сложностей с регистрацией налоговых накладных у плательщиков, которые не попадают под исключения из системы оценки риска, группой народных депутатов был разработан и внесен в Парламент законопроект № 7115. Законопроект, не меняет глобальных правил налогообложения, не вводит дополнительных и не отменяет существующих налогов – то есть, на первый взгляд, является техническим. Вопреки этому, вокруг этого проекта точится очень много дискуссий и ломаются копья экспертов в сфере налогообложения.
Давайте разберемся (исключительно с точки зрения юриспруденции), почему же часть бизнеса так опасается этой новации, направленной, казалось бы, на упрощение администрирования НДС.
- Автоматическое принятие просроченных пояснений
Как показал опыт реформирования различных административных процессов в Украине, установленный срок на выполнение государственным органом определенного действия не означает, что оно будет в этот срок выполнено. Как следствие, в законодательстве появились различные защитные механизмы для бизнеса – декларативный принцип разрешительного регулирования в градостроительном и противопожарном регулировании, принцип молчаливого согласия в регулировании недропользования.
В налоговом законодательстве существует презумпция правомерности действий налогоплательщика, а также правило о том, что не рассмотренная в установленный срок жалоба налогоплательщика считается удовлетворенной. К сожалению, данное требование не применяется в отношении подаваемых налогоплательщиками пояснений и документов при блокировке регистрации налоговых накладных. На практике, в связи с большим количеством подаваемых документов, комиссия ГФС действительно не успевала рассматривать многие документы и пояснения. Такие заблокированные накладные сейчас продолжают находиться в подвешенном состоянии
Законопроект № 7115 содержит замечательное предложение о том, что, если документы и пояснения не рассматриваются в течение установленного срока, регистрация такой налоговой накладной проводится автоматически. Такое изменение поможет реальному бизнесу, который подпадает под критерии риска, при защите своих прав. Срок для рассмотрения документов, предложенный в Законопроекте № 7115, составляет 8 часов и кажется слишком оптимистичным. Срок рассмотрения, все же, должен давать комиссии возможность адекватно рассмотреть документы, чтобы не превращать данную процедуру в формальное предоставление отписок во всех случаях.
- Откат в “бету”
Одной из самых значительных новел законопроекта № 7115 является то, что мониторинг критериев оценки риска по налоговым накладным проводится без фактической блокировки регистрации налоговых накладных. По сути, речь идет о возврате системы в тестовый режим без установления сроков повторного перехода к полнофункциональной работе. Несмотря на видимую лояльность такого изменения для бизнеса, данное изменение воспринимается, по меньшей мере, настороженно. Это связанно с тем, что в пакете с этой правкой идет отмена права на “безапелляционный” налоговый кредит по накладным, на которых система рисков сработала. Вполне ожидаемо, что государство не может принимать весь “нефильтрованный” налоговый кредит (в том числе к возмещению), если оно не может проверить его в какой-либо момент времени. Законопроект № 7115 предполагает, что при соответствии налоговой накладной критериям оценки риска обе стороны операции будут получать уведомление о таком соответствии (то есть, о рисковости такой накладной). По рисковым накладным право на “безапелляционный” налоговый кредит предоставляться не будет. По накладным, которые не соответствуют критериям рисковости – норма о “безапелляционном” налоговом кредите будет действовать.
По сути государство будет предупреждать налогоплательщика о том, что оно имеет возражения против определенных налоговых накладных и полученного по ним налогового кредита. Естественно, после получения такого уведомления говорить о соблюдении надлежащей осмотрительности плательщиком, все же принявшем кредит в декларации, будет крайне сложно. Добросовестные плательщики, управляющие своими налоговыми рисками, вероятно будут просто избегать использования такого налогового кредита.
В результате, эффект работы системы мониторинга рисков без остановки регистрации накладных для добросовестных плательщиков будет таким же, как и с остановкой – они будут ждать пока поставщик обжалует решение о подтверждении налоговой накладной критериям риска. Более того, в отличии от текущей ситуации, когда срок на использование налогового кредита по накладной прерывается на время остановки регистрации, по законопроекту № 7115 такой срок не будет прерываться. Учитывая то, что поставщик может судиться с налоговой (а судиться придется с высокой долей вероятности) больше 365 дней, у налогоплательщика будет выбор: принять рискованную накладную (и поставить себя под удар при проверке) или потерять право на налоговый кредит по истечению срока.
- Установление критериев блокировки в ГФС
Еще одно предложение Законопроекта № 7115 – передать полномочия устанавливать критерии оценки риска от Минфина в ГФС. Аргументация данного изменения состоит в том, что Минфин не может достаточно оперативно реагировать на новые схемы путем изменения критериев оценки риска. Действительно, деятельность Минфина по урегулированию работы системы нельзя назвать динамичной. Однако, для этого есть весомая причина – при разработке критериев оценки риска должна проводится тщательная оценка влияния системы на добросовестных налогоплательщиков, а количество блокируемых накладных должно быть минимально необходимым (то есть в идеале должно покрывать только “схемный” НДС). Естественно, такой процесс требует значительного времени и сложных аналитических процедур. Если бы Минфин экспериментировал с критериями оценки риска на налогоплательщиках, количество блокировок могло быть неоправданно высоким (или наоборот, система могла бы на время перестать срабатывать на “схемный” НДС, на который она настроена).
Конечно, можно утверждать, что текущая ситуация мешает ГФС бороться со схемами по НДС, которые не останавливаются системой блокировки. Но с другой стороны, ничего не запрещает ГФС использовать данные реестра налоговых накладных и системы блокировки для мониторинга рисков. Если ГФС видит схемы с НДС, они могут выходить на проверки к плательщикам, которые их используют (так называемым “скруткам”), а не к добросовестным покупателям. В то же время, законопроект № 7115, вместо того, чтобы обязывать ГФС пресекать схемы и схемщиков, предлагает опять разрешить снимать кредит у добросовестного покупателя.
Также хотелось бы напомнить о сложном и печальном опыте существования Миндоходов, когда функции формирования политики и администрирования налога выполнял один и тот же орган. Не должна ГФС сама устанавливать правила, по которым играть – слишком велик риск, что бизнес тогда не услышат и под критерии начнут подпадать все.
- “Ручное управление”
Еще одно предложение законопроекта № 7115 – дать полномочие руководителям ГФС и его главных управлений самостоятельно (и по своему усмотрению) принимать решения о блокировке и отмене блокировки накладных, независимо от каких-либо критериев риска. Обоснованием для данного положения, так же, как и в прошлом случае, является возможность оперативного реагирования на появление новых схем по уклонению от НДС. Тут можно вспомнить положительный опыт тестирования системы мониторинга рисков НДС на базе ГУ ДФС г. Киева, который позволил существенно улучшить администрирование НДС в Киеве.
С другой стороны, данное положение позволяет ГФС перейти в ручной режим управления налоговым кредитом. Поскольку закон не устанавливает оснований для такой остановки, нельзя исключать весьма неожиданные, на первый взгляд, основания. Например, можно ли остановить регистрацию накладной из-за того, что покупатель в прошлом месяце заявил НДС к возмещению, который еще не был подтвержден камеральной проверкой? Или на основании того, что компания, регистрирующая налоговую накладную, является убыточной? Или, возможно, на основании того, что компания заявила в декларации сумму НДС к уплате в размере большем, чем остаток на казначейском счету на дату подачи декларации?
Ответ на вопрос, можно ли блокировать накладную в таких случаях согласно законопроекту № 7115, не найти в самом законопроекте. Его необходимо будет искать в совсем другом акте – Кодексе административного судопроизводства Украины. В статье 2 КАСУ установлено, что при рассмотрении спора административный суд должен проверить, использовано ли полномочие с той целью, с которой оно предоставлено. И тут вся надежда будет на то, что административные суды, во-первых, правильно истолкуют цель введения “ручного” режима блокировки налоговых накладных (борьба со схемами уклонения от НДС); во-вторых, установят адекватный стандарт внутренних критериев, который должно применять должностное лицо (будет ли это “подозрение намерения минимизации” или “обоснованные причины считать, что конкретная операция приведет к уклонению от уплаты налога” – это две большие разницы); и, в-третьих, что административный суд в каждом отдельном случае правильно оценит цель применения ГФС такого полномочия и обоснованность тех признаков, которые были основанием для применения блокировки.
Таким образом, предложенный в законопроекте № 7115 набор изменений в Налоговый кодекс Украины вызывает целый ряд опасений с точки зрения административно-правового регулирования и юридической техники. Данные изменения могут привести к переносу рисков по “рисковым” накладным на добросовестных плательщиков, существенному ужесточению установленных критериев риска и непрозрачному процессу их утверждения. Более того, процедура остановки регистрации налоговых накладных руководителями ГФС Украины и территориальных главных управлений является абсолютно дискреционной, а соответственно исключительно сложной для последующего обжалования налогоплательщиками таких решений.
В то же время, необходимо отметить положительное предложение об автоматической регистрации накладных, по которым поданы пояснения, но не вынесено в установленные сроки решение комиссии ГФС. Данное предложение крайне целесообразно принять отдельной правкой (в отдельном законопроекте).
