ProZorro: закупівлі "по-багатому"
Держзакупівлі повинні бути не просто прозорими, а ефективними - в інтересах суспільства, а не формальної економії. Згідно з аналітикою системи ProZorro, держава вже заощадила понад 28 мільярдів гривень. Критики системи переконані: цифра економії не відповідає дійсності, адже організатори тендерів завищують очікувану вартість закупівлі. Як рахують економію і чому це впливає на ефективність всієї політики державних закупівель в Україні?
Несправжня економія
Типова державна установа проводить тендер на закупівлю 10 офісних столів. Припустимо, стіл в звичайному меблевому магазині коштує 1 000 гривень. Таким чином за 10 одиниць ми заплатимо 10 000 гривень. Це - очікувана вартість закупівлі. Але система держторгів працює по-іншому. Спочатку виділяється загальний бюджет на закупівлю столів - припустимо, 15 000 грн. Саме цю суму організатор тендера і вказує в якості очікуваної вартості закупівлі. У тендері перемагає постачальник, який готовий продати 10 столів за 9 000 грн.
У першому випадку економія на закупівлю складе 1 000 гривень, а в другому - 6 000. Насправді ж, значне зниження ціни в другому випадку буде обумовлено лише тим, що вартість з самого початку була невиправдано високою.
Нам складно оцінювати реальний рівень економії в ProZorro, адже немає єдиної системи розрахунку очікуваної вартості закупівлі. Більш того, завищена очікувана вартість чинить негативний вплив на ефективність закупівлі в цілому.
Очікування VS реальність
Аналітики Центру вдосконалення закупівель Київської школи економіки (CEP) прорахували вплив очікуваної вартості на ефективність закупівель в ProZorro. За основу взяли закупівлі трьох товарних груп: курячих яєць, паперу та природного газу. Експерти проаналізували основні складові кінцевої ціни закупівлі: динаміку початкових пропозицій учасників торгів, активність учасників під час закупівельного аукціону і кількість учасників.
Аналіз 2300 закупівель в ProZorro показав: при завищенні очікуваної вартості на 1%, пропозиція учасників в нульовому раунді зростає на 0.3% -0.5%. Пропозиції учасників в нульовому раунді можуть істотно відрізнятися від кінцевої пропозиції. На ринку з високим рівнем конкуренції підсумкова сума повинна наблизитися до ринкової, незважаючи на завищену очікувану вартість.
Проте, в результаті дослідження з'ясувалося, що немає прямої кореляції між очікуваною вартістю товару і рівнем конкуренції в тендері. Завищена очікувана вартість не впливає на кількість учасників в торгах.
За статистикою CEP, з 17.07 по 23.07 в системі ProZorro було проведено 3 639 процедур. З них 1886 зібрали мінімально допустиму для конкурентної процедури кількість учасників - 2. Більш детальний аналіз показує, що кількість лотів з очікуваною вартістю понад 500 000 гривень можна порівняти як для процедур з мінімальною конкуренцією, так і для тих, які зібрали 3 і більше учасників. Так, серед 1886 найменш конкурентних торгів, 26.7% проводились на суму від 500 000 гривень, а у випадку з більш конкурентними торгами з 1753 процедур, 25.5% стартували з суми в півмільйона гривень і більше.
Іншими словами, більш "ласі" торги не забезпечують більшу конкуренцію серед учасників. Кількість дорогих торгів з мінімальною конкуренцією хоч і незначно, але все ж перевищує кількість більш конкурентних торгів.
Таким чином, завищення організаторами торгів очікуваної вартості закупівлі не просто заважає об'єктивному оцінюванню реальної економії в ProZorro, але і робить результати закупівель менш ефективними.
Чому так виходить?
Причина завищеною очікуваної вартості закупівель криється в самій суті державних тендерів. Державні підприємства оперують бюджетними грошима. Вони не мають прямого інтересу в оптимізації витрат і максимізації економії. Результат: організатори вказують всі передбачені на закупівлю кошти як очікувану вартість.
Українські організатори переважно розраховують очікувану вартість за двома підходами.
Підхід перший. Перед проведенням тендера замовник відправляє деяким постачальникам запит на комерційну пропозицію по конкретному товару/послузі.
На основі отриманих пропозицій замовник розраховує середню ціну - це і є очікувана вартість. Найчастіше в комерційній пропозиції постачальник зазначає завищену ціну. Таким чином, цей підхід не можна вважати ефективним, хоча він і заснований на ринкових відносинах.
До того ж, пул учасників в системі електронних закупівель та учасників, з якими зв'язується замовник, може бути абсолютно різним, що також вносить невідповідності між очікуваною вартістю і реальною ціною учасника.
Другий підхід заснований на минулому досвіді закупівель аналогічних товарів або послуг.
Підприємство бере торішню ціну товару і множить її на коефіцієнт інфляції. Недолік підходу в тому, що загальний рівень інфляції не завжди відповідає змінам вартості окремих груп товарів і послуг. Наприклад, ціни на цукор протягом року можуть як вирости, так і впасти в кілька разів. Це залежить від урожаю поточного року. Рівень зміни загальних цін може бути, наприклад, нульовим. Формування очікуваної вартості за такому підходом може виявитися некоректним. Є ризик вказати або занадто високу ціну, або дуже низьку. У першому випадку підприємство не заощадить коштів, у другому - на тендер не прийдуть постачальники.
У липні з 66 813 проведених тендерів 59% виявилися неконкурентними. Це означає, що в них зареєструвався лише 1 учасник. Тендер в цьому випадку проводиться шляхом переговорної процедури, а в учасника є шанс поставити максимальну суму. Імовірність економії на тендері дуже низька.
Що робити?
Світова практика формування очікуваної вартості заснована на теорії аукціонів. Тобто очікувана вартість дорівнює альтернативній вартості товару на ринку.
Альтернативна вартість - це ціна аналогічного товару або послуги на ринку. Ця ціна може служити точкою відліку для формування очікуваної вартості закупівлі.
В системі ProZorro організатори мають незаперечну перевагу - відкриті дані. Завдяки їм замовник може обрати перегляд пропозицій постачальників в закупівлях аналогічних товарних груп. На основі цих даних легше наблизити очікувану вартість до реалій ринку.
Завищена очікувана вартість знижує економію на тендері і не приваблює більшої кількості постачальників. Деякі експерти пропонують ввести уніфіковану систему розрахунку очікуваної вартості.
Ми ж створили механізм збору оперативної інформації та цінового зрізу онлайн, на тендерному майданчику. Цей механізм працює лише на комерційних торгах. Таким чином замовник має доступ до даних аналізу ринку і може об'єктивно розрахувати очікувану вартість закупівлі.
