Право на медицинскую реформу

8 июня 2017, 07:50
Дискуссия о реформе здравоохранения вышла на один уровень с темой коррупции, и, кажется, уже обошла по популярности безвиз

Предположу, что запуск/незапуск реформы будет иметь для нас гораздо большие практических последствий, чем президентство Трампа, Brexit и очередные повороты в политике Кремля.

Видео дня

Старт реформы связан с решением Парламента по пакету подготовленных Минздравом (и доработанных с фракциями) законопроектов. Вопрос соответствия предлагаемых изменений требованиям Конституции является одним из самых дискуссионных. Именно это мотивировало меня, и как юриста в сфере здравоохранения, и как ревностного сторонника принципа верховенства права, сформулировать свою мысль.

Реформа интересует меня не в меньшей степени и как гражданина, мужа, отца и сына. Как гражданин я понимаю, что реформа имеет колоссальный социальный аспект. Оставляя за скобками читателей НВ, активных посетителей ресторанов и фитнес-центров, клиентов частных клиник и пользователей широких пакетов медстрахования, люди в Украине злые и недовольные. Уровень доверия к власти чрезвычайно низкий, чувство защищенности стремительно опускается к нулю. Манипулирование патриотическими настроениями все еще дает значительный эффект, но несмотря на это Украина очень сильно отстает в уровне устойчивости экономики от той же России. Это в нашей стране после Оранжевой революции, разоблачения тотальных фальсификаций 2004 года и бэкграунда Виктора Януковича, он все же был избран нашими соотечественниками Президентом.

Отсутствие ощутимых изменений в социальной сфере сегодня создает, как по мне, не меньшую угрозу национальной безопасности и независимости, чем агрессия на востоке и коррупция.

Не стоит относить к разделу “фантастика” активное возвращение пророссийских политических сил к власти на фоне недовольства большого количества избирателей текущей ситуацией.

О реформах новой команды Минздрава слышали все. А вот найти нейтральный анализ предлагаемых реформ невозможно. Тема практически всегда делит авторов на горячих сторонников и убежденных критиков. Сторонники говорят об отсутствии базовых элементов системы охраны здоровья и, как следствие, о ежечасной смерти десятков пациентов. Про стыд за коррупцию в больницах, о страхе украинцев заболеть или даже пойти к врачу. Говорят о смелой команде волонтеров Майдана, которые сегодня возглавляют Минздрав и дают Украине шанс на создание современной медицины на базе западных стандартов.

Критики называют проводников реформы неопытными любителями, экспериментаторами на гражданах, разрушителями отечественной медицины, правовыми нигилистами, которые слепо игнорируют конституционные гарантии на бесплатную медицинскую помощь. Ключевой эмоциональный аргумент критиков: они (Минздрав) хотят сделать медицину платной.

Я не смогу быть непредвзятым, поэтому сразу делаю оговорку: я принадлежу к людям, которые поддерживают реформы Минздрава. Мне импонирует скромная и честная позиция лидеров Минздрава, которые говорят: “мы точно будем совершать ошибки, но мы не будем сидеть сложа руки, ситуация не изменится к лучшему очень быстро, но она точно наконец начнет меняться”. “Мы не построим сразу современный авиалайнер в медицине, мы построим деревянную конструкцию братьев Райт. Но она таки полетит, а не будет ползти по земле еще десятилетия”.

Вы можете найти достаточно материалов о декларируемых целях, ожидаемых результатах реформы и шансы их достижения, причем как от сторонников, так и от критиков реформы. Я же остановлюсь лишь на вопросе конституционности реформы.

Как формально этот вопрос не звучит для не юристов, от этого, в конце концов, может зависеть жизнеспособность реформы. Даже при условии голосования Парламентом “за” законопроекты 6327, 6329, следующая оценка конституционности принятых законов Конституционным Судом Украины (КСУ) может убить реформу.

Итак, законопроекты предусматривают внедрение уже с 2017 года новой модели медицины, в которой государство будет гарантировать полное или частичное финансирование медицинских расходов лишь в определенных государственным гарантированным пакетом ситуациях. Предусмотрено постепенное расширение пакета исходя из реальных возможностей бюджета. Благодаря планируемому радикальному повышению эффективности медицины (за счет финансирования реальных потребностей пациентов, а не медицинской инфраструктуры, диджитализации медицины, применения современных протоколов лечения, внедрения системы реимбурсации лекарств и т. п.) ожидается высвобождение значительных финансовых ресурсов, которые и смогут быть направлены на расширение гарантированного пакета.

Разве это не честно наконец признать, что государство сегодня финансово обеспечивает столь неудовлетворительное медицинское обслуживание, что гарантированное покрытие (еще и без повышения налогов) базовых медицинских потребностей уже было бы большой победой?

Но критики реформы поднимают простой вопрос: “а как же статья 49 Конституции? Там же черным по белому сформулировано, что в государственных и коммунальных заведениях здравоохранения медицинская помощь предоставляется безвозмездно”. Именно это положение Конституции часто называют “гарантией бесплатной медицины”.

Исторически было несколько попыток решить вопрос: как бедное (наше с вами) государство с постсоветским наследием конституционной гарантии бесплатной медицинской помощи, может изменить тренд снижения продолжительности жизни и эффективно использовать весьма ограниченные финансовые ресурсы.

Дважды в истории, в 1998 и 2002 годах КСУ истолковал статью 49 Конституции, чем многим политикам и чиновникам отбил желание браться за реформу медицины, или даже включать в предвыборные программы и обещания решить проблемы в этой сфере.

В 1998 году КСУ оценивал законность попытки Кабмина ввести своим постановлением платность широкого круга медицинских услуг в больницах. Со стороны Правительства, это была попытка легализовать оплаты от пациентов и прекратить имитировать достаточность финансового обеспечения. Правительство позволило лечебным учреждениям принимать от пациентов оплату за оказание определенных платных услуг, правда, как добровольную компенсацию. На то время КСУ определил подход частично неконституционным, что вызвало заметное урезание перечня платных услуг. В своем Решении КСУ установил, что отличием “медицинской помощи” от “медицинских услуг” является оказание пациенту существенного вреда в случае неоказания помощи (в отличие от других услуг). Тогда Правительство достаточно честно аргументировало свои действия тем, что государственных ресурсов на финансирование соответствующих государственных программ не хватает. Но КСУ в ответ посоветовал не оправдывать введение широкого перечня платных медицинских услуг недостаточностью финансирования, а начать решать проблему утверждением и введением общегосударственных программ, в которых был четко определен гарантированный государством (в том числе государственным финансированием) объем бесплатной медицинской помощи всем гражданам.

В 2002 году КСУ повторно истолковал положения статьи 49. Аналогично 1998 году, разъясняя значение статьи, КСУ опирался преимущественно на научные определения понятий “медицинская помощь”, “медицинские услуги”. Требование относительно “бесплатности” КСУ определял, как недопустимость взимания платы с граждан за медицинскую помощь в любом виде. А вот с объемом понятия “медицинская помощь” КСУ имел серьезные проблемы, констатируя, что его надо было бы определить в законодательстве. В решении КСУ допускал оказание платных медицинских услуг гражданам, если перечень таких услуг “не вторгается в пределы бесплатной медицинской помощи” и установлен законом. Но Суд определил неприемлемым установление неких границ бесплатной медицинской помощи только несостоятельным слоям населения “в рамках, определенных законом”. Единственный критерий, который КСУ применил для “медицинской помощи” – это удовлетворение потребностей человека в сохранении или восстановлении здоровья. В резолютивной части решения 2002 года КСУ все же указал, что предоставление медицинских услуг, которые выходят за пределы медицинской помощи, на платной основе и перечень таких услуг должны быть определены законом.

Поскольку в решении 2002 года КСУ негативно высказался по поводу идеи ограничения объема гарантированной медицинской помощи даже в законах, критики реформы здравоохранения уже сейчас просчитывают перспективы признания предложенной реформаторами модели неконституционной.

Напомню, что предлагаемая Минздравом реформа предусматривает разграничение экстренной, первичной, вторичной, третичной и паллиативной медицинской помощи. Упомянутый выше государственный гарантированный пакет должен включать в себя полное (для экстренной, первичной и паллиативной помощи) или частичное (для вторичной и третичной помощи) покрытие расходов на медицинские услуги и лекарства. Это означает, что специализированные и узкоспециализированные медицинские услуги и лекарства (которые, как правило, являются наиболее дорогостоящими) официально перестанут называться бесплатными в государственных и коммунальных лечебных учреждениях. Очевидно, что на вторичном и третичном уровне медицинские услуги и лекарства необходимы для сохранения и восстановления здоровья человека (напомню, законодательное определение понятия “здоровье” – это состояние полного физического, психического и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических недостатков). То есть, на первый взгляд налицо конфликт с озвученной КСУ в 2002 году логикой.

Абсурдность ситуации понимают все: государство Украина никогда не обеспечивало и не обеспечивает своим гражданам бесплатной медицинской помощи (в широком смысле). Но при этом, по мнению части людей, от которых зависит судьба реформы, официально разрешить лечебным учреждениям получать оплату от граждан за медицинские услуги качественно нового уровня нельзя, потому что это якобы противоречило бы Конституции.

Моя позиция, как юриста: предлагаемая медицинская реформа не нарушает, а наоборот, впервые за 21 год (с момента принятия Конституции) дает шанс государству:

  • начать соблюдать в Украине права человека на здоровье;
  • начать обеспечивать охрану здоровья;
  • начать создавать условия для эффективного и доступного медицинского обслуживания и способствовать развитию лечебных учреждений;
  • наконец, обеспечить гарантированное государственным пакетом бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и коммунальных лечебных учреждениях.

Пользуясь терминологией законодательства, обеспечение государством охраны здоровья – это осуществление органами центральной и местной власти, учреждениями здравоохранения, медицинскими и фармацевтическими работниками и гражданами мероприятий для сохранения и восстановления здоровья, оптимальной трудоспособности и социальной активности человека при максимальной возможной продолжительности жизни.

Оставление медицины в текущем состоянии является продолжающимся нарушением со стороны органов государственной власти прав человека на здоровье и его охраной со стороны государства.

Я не завидую Судьям КСУ, если им придется рассматривать вопрос касательно конституционности медицинской реформы. Перед ними встанет сложная задача: применять формальный подход, оценивая соотношение норм предлагаемых Минздравом законов с только одной частью третьей статьи 49, или смотреть на весь комплекс законодательства, исходя из того, что здоровье человека определено Конституцией одной из наивысших социальных ценностей.

По моему скромному мнению, даже в случае такого рассмотрения у КСУ будут все возможности найти мудрое, взвешенное и справедливое решение. А для этого есть достаточно предпосылок:

  • заметно изменился контекст законодательства в сфере охраны здоровья, который КСУ еще в решении от 2002 года называл определяющим фактором для определения содержания ключевых понятий статьи 49 Конституции;
  • у КСУ будет неограниченная возможность:
    • применить комплексный анализ всей статьи 49;
    • дать оценку лишению граждан права на здоровье и бесплатную медицинскую помощь;
    • оценить нарушение обязанностей государства обеспечить охрану здоровья, создать условия для эффективного и доступного для всех медицинского обслуживания;
    • наконец, дать оценку соблюдению принципа верховенства права, согласно которому нормы Конституции в сфере здравоохранения непрерывно возбуждаются от принятия Основного Закона.

Я искренне желаю всем нам широкого взгляда на вопрос реформы именно как на наше с вами право. Право, которое так давно не защищалось, что большинство из нас даже забыли, что его соблюдения можно требовать.

Присоединяйтесь к нам в соцсетях Facebook, Telegram и Instagram.

Показать ещё новости
Радіо НВ
X