Как изменится авиарегулирование
В целом, это хорошая новость – законопроект создан по мотивам Регламента (ЕС) № 1008/2008 Европейского Парламента и Совета от 24 сентября 2008 года О общих правилах осуществления авиаперевозок в Содружестве.
Регламент № 1008/2008 закладывает основные правила доступа авиаперевозчиков на рынок ЕС – в том числе через процедуру сертификации, лицензирования и предоставления прав на эксплуатацию воздушных маршрутов. Так, сертификат эксплуатанта должен подтверждать, что перевозчик соответствует всем «техническим» требованиям и стандартам авиабезопасности, лицензия может быть выдана, если авиаперевозчик выполняет экономические и финансовые нормативы, ну а права на эксплуатацию маршрутов предоставляются с определенными коммерческими условиями.
Сегодня в Украине не существует единого документа подобного уровня. В Воздушном кодексе на тему допуска авиакомпаний на рынок есть несколько норм, прямо скажем, очень общего характера. Детальная процедура сертификации установлена в Правилах сертификации эксплуатантов в соответствии с требованиями OPS 1. Этот документ – результат адаптации европейских технических требований и административных процедур, введенных в ЕС еще в 1991 году (COUNCIL REGULATION (EEC) No 3922/91). Лицензирование осуществлялось в соответствии с процедурами Закона «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» до его отмены в 2015 году. После того, как закон был отменен, возник определенный правовой вакуум, что, впрочем, не помешало регулятору и дальше выдавать лицензии отдельным перевозчикам. Что касается выдачи прав на маршруты, то по этому поводу приняты авиационные правила (приказ Госавиаслужбы от 24 октября 2014 года №686). В своем роде достаточно прогрессивный документ, который устранил многие коррупционные риски и ввел прозрачные процедуры распределения коммерческих прав.
Что нового привнесет в существующие правила доступа на рынок предложенный законопроект?
Предметом регулирования данного закона стало только лицензирование авиаперевозчиков. По аналогии с Регламентом (ЕС) № 1008/2008 Закон вводит новые экономические и финансовые требования к авиаперевозчикам. Отныне каждая авиакомпания - и вновь созданная и уже существующая - должны подтверждать способность выполнять свои финансовые обязательства. И это, очевидно, правильно – такие требования призваны повысить уровень защиты прав потребителей, упорядочить механизмы государственного контроля за финансовым состоянием перевозчиков.
Однако, в законопроекте есть несколько существенных недостатков, которые, на мой взгляд, полностью перечеркивают ожидаемый позитивный эффект.
Во-первых, законопроект неоправданно усложняет процедуру лицензирования. Из 11 документов, которые авиакомпания должна предоставить в Госавиаслужбу при лицензировании, 10 попадают регулятору еще на стадии сертификации, зачем же их подавать повторно?
В-вторых, регулятор требует от авиаперевозчиков документы, которые не существуют или которые не являются рыночной практикой. Например, справка от страховой компании о задолженности по договорам авиационного страхования. Если авиаперевозчик страхуется через брокера или вступил в конфликт со страховой компанией, вполне вероятно, что такую справку он не получит никогда. Или справка от собственника воздушного судна о его балансовой стоимости. Практически все пассажирские самолеты эксплуатируются в Украине на условиях лизинга. При этом, как правило, лизингодатели – крупные международные финансовые брокеры, а принадлежат суда банкам, или производителям, или пулу инвесторов, которые не дают никаких справок, да и вообще обычно не вступают в прямые отношения с украинскими операторами.
В-третьих, законопроект обязывает перевозчиков регулярно предоставлять в орган лицензирования значительный объем финансовой и коммерческой информации (включая бизнес планы, стратегии, анализ рынка, данные о взаиморасчетах с контрагентами, отчеты, балансы и пр пр). Такая информация подается ежеквартально, ежегодно и каждые два года. Что будет делать со всей этой информацией регулятор? Иллюзия полагать, что Госавиаслужба в ее нынешнем состоянии сможет ежеквартально обрабатывать такой массив информации со всего рынка. Для этого нужно водить отдельный штат бухгалтеров и аудиторов? Сможет ли обеспечить регулятор конфиденциальность полученной информации?
В ЕС подобная информация предоставляется единожды – при получении лицензии, а также по запросу – в течение первых двух лет. В дальнейшем один раз в год перевозчик подает регулятору ежегодный аудированный отчет. Вместе с тем, регулятор имеет право в любое время проводить оценку финансового состояния авиаперевозчика.
В-четвертых, законопроект предусматривает, что при малейшем изменении в деятельности авиакомпании она должна опять подавать регулятору практически такой же пакет документов, как и при выдаче лицензии – бизнес план, отчеты, данные о расчетах с контрагентами, справки и пр. Почему, например, изменение названия перевозчика требует подачи нового бизнес-плана? Или изменение количества воздушных судов во флоте авиакомпании? При запланированном росте авиакомпания может получать до десятка самолетов в год, и значит каждый раз обязана предоставлять регулятору измененный бизнес план?
Ну и наконец самый важный вопрос – регламент ЕС достаточно трепетно относится к процедуре лишения лицензии. Лицензия может быть аннулирована только в таких случаях:
- аннулирован сертификат эксплуатанта, то есть авиакомпания не соответствует стандартам безопасности,
- перевозчик умышленно подал недостоверную информацию,
- перевозчик не соответствует финансовым требованиям,
- перевозчик не предоставляет аудированный отчет.
В первых двух случаях регулятор обязан отозвать лицензию, в двух последних отзыв лицензии - это право, но не обязанность регулятора.
В отличие от регламента ЕС, разработаный законопроект предусматривает более десятка случаев, когда орган лицензирования не просто имеет право, но обязан лишить перевозчика лицензии. В их числе - не предоставление любого из множества документов, которые может затребовать регулятор, не способность перевозчика, по мнению регулятора, выполнять свои финансовые обязательства, нарушение иных положений данного закона.
Не сложно предположить, если регулятор будет неукоснительно соблюдать все требования предложенного законопроекта, то очень скоро ему придется аннулировать лицензии практически всем украинским перевозчикам.
В заключение можно сказать, что законопроект не отвечает принципу дерегулирования, вводит неоправданно обременительные требования к авиаперевозчикам и создает очевидные предпосылки для коррупционного давления на регулятора.
Если цель разработчиков действительно упорядочить доступ на рынок и ввести разумные механизмы контроля за финансовым состоянием авиаперевозчиков в соответствии с европейской практикой, то недостаточно просто сослаться на регламент ЕС в пояснительной записке. Нужно максимально полно инкорпорировать его нормы в украинское правовое поле, не искажая при этом смысл регламента и не подменяя его традиционными для Украины бюрократическими процедурами.
