Госбюджет и ГЧП: есть ли выход
Но насколько реально для частного инвестора вступить в долгосрочные отношения с государством и реализовать широкомасштабный проект ГЧП – вопрос, интересующий всех потенциальных инвесторов, как отечественных, так и зарубежных. Может ли государственный партнер действительно взять на себя и выполнить свою часть такого проекта?
Если внимательно посмотреть на сферу ГЧП в Украине, станет ясно, что, несмотря на наличие Закона «О государственно-частном партнерстве» с 2012 года (Закон ГЧП), никаких широкомасштабных проектов ГЧП в стране так и не было реализовано. И не без причины. Закон ГЧП, с учетом последних изменений к нему 2015 года, так и не стал пока еще достаточно прогрессивным и благоприятным для активного захода в инфраструктуру частных капиталовложений.
Недостатков и причин нереализации проектов ГЧП в Украине все еще много, однако определенная работа по улучшению нормативной базы и инвестиционного климата тем не менее ведется. Например, сейчас разрабатываются изменения в законодательство о концессии, которая является одной их наиболее распространённых форм ГЧП. Но вместе с тем, это далеко не все, что необходимо для того, чтобы такой эффективный и признанный в международной практике механизм как ГЧП, стал действительно работать и у нас. Некоторые важные и краеугольные вопросы остаются пока на втором плане.
Одним из первых вопросов, который возникнет у частного инвестора, рационально оценивающего риски своих долгосрочных капиталовложений, будет вопрос о том, может ли государственный партнёр взять на себя долгосрочное обязательство. Проекты ГЧП подразумевают срок их длительности не менее пяти лет, а бюджет и распределение бюджетных средств у нас утверждаются только в перспективе одного календарного года. Как при такой ситуации инвестор может быть уверен, что после того, как он вложит инвестиции, отстроит или реконструирует какой-либо объект, он сможет вернуть свои капиталовложения и получить прибыль от проекта?
Красную таблетку или синюю: ‘Government pays’ vs ‘User pays’
Мировая практика ГЧП делит проекты ГЧП на два вида: 1) ГЧП, в которых услуги или работы, выполняемые частным партнером на базе отстроенного им же объекта, оплачиваются государством (“government pays” PPP) и 2) ГЧП, в которых инвестор сам собирает и получает платежи от потребителей (“user pays” PPP). Если во втором случае инвестор сам собирает платежи с потребителей и полагается в основном только на себя, то в случае “government pays” ГЧП проекта частный инвестор будет практически полностью зависеть от желания и возможности государственного партнера выполнять свои платежные обязательства.
Соответственно, если государственный партнер не может взять на себя и выполнить долгосрочные обязательства в силу того, что его бюджет определен только на год вперед, шансы реализации проекта ГЧП резко уменьшаются, если не сказать, стремятся к нулю. Отсутствие какой-либо уверенности в том, что государственный партнер в будущем выполнит свои обязательства по проекту ГЧП существенным образом снижает и bankability такого проекта, то есть возможность привлечь в проект долговые ресурсы на приемлемых условиях.
Учитывая такой большой риск зависимости от будущего бюджета государственного партнёра, инвесторы и кредиторы, конечно, предпочли бы “user pays” ГЧП проекты. Частный партнер, осуществляющий строительство и дальнейшее управление новым или реконструированным объектом, будет сам напрямую получать платежи от потребителей и таким образом самостоятельно генерировать денежные поступления для возмещения капиталовложений, выплат по полученным кредитам и получения прибыли.
Но даже в “user pays” ГЧП проекте государственный партнер все равно должен будет взять на себя долгосрочные обязательства, например, компенсировать частному партнеру потери в случае изменения регулируемых цен и тарифов или возместить ущерб в случае досрочного прекращения проекта ГЧП не по вине частного партнера. А значит и в “user pays” ГЧП проектах риски невыполнения государственным партнером своих обязательств будут достаточно высоки, что повлияет как на цену привлекаемого финансирования, так и на окупаемость проекта ГЧП в целом.
Более того, рассматривая только “user pays” ГЧП проекты, мы сразу существенно ограничиваем количество возможных проектов ГЧП. В некоторых сферах инфраструктуры такие проекты просто не могут существовать из-за ограничений законодательства. Например, потенциальный проект ГЧП по реконструкции или строительству больницы в таком случае будет практически невозможным. Помимо прочих проблем в сфере здравоохранения, в соответствии с нашим законодательством медицинская помощь в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения предоставляется бесплатно и только часть медицинских услуг – второстепенные медицинские услуги – может предоставляться населению на платной основе.
Это значит, что частный инвестор сможет получать платежи напрямую от потребителей только за второстепенные услуги, чего будет явно недостаточно для возврата инвестиций. Качественный масштабный проект ГЧП в медицинской сфере может быть реализован в виде “government pays” ГЧП, когда государство перечисляет больнице средства из бюджета на предоставление основных медицинских услуг (на сегодня это - оплата за «койко-место») и, параллельно, частный инвестор предоставляет второстепенные услуги и получает за них оплату напрямую от потребителей. Аналогичная проблема возникает и в сфере образования, где так же существует принцип бесплатности полного общего среднего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях.
Путь выхода из матрицы – ни шагу назад
Проблема одногодичного бюджетного планирования и невозможности предусмотреть и распределить бюджетные средства на более длительный срок не уникальна и, в принципе, существует в большинстве стран, которые реализуют проекты ГЧП, в том числе и в развитых странах. Тем не менее, вопрос взятия на себя государственным партнером долгосрочных обязательств и их выполнения все-таки решается такими странами, так как без этого решения успешность проектов ГЧП существенно уменьшается.
Одним из самых простых подходов к решению этой проблемы может быть, например, прямое разрешение государственным партнерам брать на себя долгосрочные бюджетные обязательства в рамках определенного общего лимита. Альтернативой такому подходу может быть и более комплексное решение, как например, создание специального фонда, в котором будут аккумулироваться бюджетные средства для оплат по проектам ГЧП. В дальнейшем этот фонд поможет сэкономить бюджетные средства, так как при наличии в его багаже успешных прибыльных проектов ГЧП, он может перейти на финансирование за счет доходов от ГЧП проектов и самостоятельного привлечения частного капитала. На сегодня, однако, единого и приемлемого для нашей страны подхода выработано пока не было.
Действующее законодательство не запрещает государственному партнеру брать на себя обязательства на срок более чем один год. Более того, само существование Закона ГЧП уже говорит о том, что государственный партнер имеет право брать на себя долгосрочные обязательства. В противном случае, весь этот закон работать не будет и его можно считать попросту бесполезной тратой времени и бумаги.
Однако, если неплатежные долгосрочные обязательства будут считаться законными и выполнимыми в силу Закона ГЧП (например, обязательство выдавать разрешения, обязательство выделить земельный участок, обязательство предоставлять информацию), то с платежными обязательствами не все так просто. Тут вступает в игру наше бюджетное законодательство, которое позволяет брать на себя долгосрочные обязательства лишь в некоторых, прямо предусмотренных случаях, таких как договоры энергосервиса, внешние заимствования и государственные гарантии. Ни о каких проектах ГЧП, инвестиционных проектах, совместной деятельности и других подобных проектах речи не идет.
Существует также законопроект, предлагающий внести в бюджетное законодательство изменения и прямо предусмотреть право государственного партнера брать на себя долгосрочные обязательства в рамках проектов ГЧП. Этот законопроект, однако, не был полностью доработан пока и не получил существенного хода в парламенте. Для успеха ГЧП проектов законопроект должен предусматривать достаточно простой и привлекательный для инвесторов механизм взятия на себя государственными партнерами долгосрочных обязательств, который в то же время не спровоцирует бездонную долговую яму для государства, когда все государственные партнёры наберут такое количество обязательств, что с ними не справится ни одна страна.
Тем не менее, без хоть какого-либо законодательного решения этого вопроса многие проекты ГЧП могут так и остаться словами, и так и не перейдут из категорий «потенциальный» и «будущий» в категорию «реализованный» и «успешный». А пока остается лишь искать возможности для “user pays” ГЧП проектов, надеяться на получение государственных гарантий или структурировать проекты таким образом, чтоб основные обязательства государства ограничивались неплатежными обязательствами.
