Споживачам — захист, ринку — переділ. Головне в новому законопроекті про електронні комунікації
Поки Рада займається земельною реформою, інший документ, який кардинально міняє правила гри у телеком-галузі, залишається у тіні. НВ бізнес дізнавався, що змінює і на що вплине новий проект закону «Про електронні комунікації».
«Законопроект потрібно читати, щоб брати інформацію саме з першоджерела, а не з різних псевдоінформаційних каналів або соціальних мереж. Щоб надалі виключити ситуацію, коли вами маніпулюють», — так звернувся до своїх колег-депутатів один із авторів нового проекту Закону «Про електронні комунікації» Олександр Федієнко.
Всі причини так говорити Федієнко має — за кілька днів до цього його однопартійці «зарубали» інший телеком-законопроект, відправивши його на повторне друге читання. Але якщо повторне друге читання — ще не зовсім катастрофа, то черговий провал чергового законопроекту «Про електронні комунікації» може підірвати довіру європейських партнерів та істотно загальмувати «державу в смартфоні». Чи вдався документ, який задовольнить і ринок, і споживача, і європейських партнерів?
Що нового
Згідно з пояснювальною запискою, Закон України «Про електронні комунікації» визначатиме правову основу діяльності у сферах електронних комунікацій і радіочастотного спектру. Він покликаний визначити повноваження держави щодо управління та регулювання діяльності у сфері електронних комунікацій, а також права, обов’язки і принципи відповідальності всіх сторін, залучених у використання електронних комунікаційних послуг.
НВ Бізнес вибрав ключові нововведення законопроекту.
Що нового для користувача.
— Інтернет як універсальна послуга. Держава гарантує громадянину можливість доступу до мережі інтернет.
— Захист від спаму. Законопроектом передбачено штрафи до 8,5 тисяч гривень за спам-повідомлення і спам-дзвінки. Абонент повинен дати згоду на отримання інформації і мати можливість відмовитися від розсилки (у кожному повідомленні).
— Захист прав. Оператори і провайдери можуть зазнати серйозних фінансових втрат у разі порушення прав споживачів. Для захисту прав абоненту не потрібно буде йти в суд. Позасудові суперечки вирішуватиме телеком-регулятор в обмежені терміни (2 місяці).
— Без «пакетів». Документ передбачає право абонента платити лише за необхідні послуги (наприклад, лише «за хвилини», а не смс і Інтернетом, які не використовуються, але включені в «тарифний пакет»).
Що нового для гравців ринку.
— Технейтральність. Технологічна нейтральність радіочастотного спектру дозволяє операторам зв’язку за умови забезпечення електромагнітної сумісності користуватися смугами радіочастот, зазначеними в їхніх ліцензіях без обмеження щодо застосування конкретних радіотехнологій, визначених для цих смуг радіочастот.
— Електронна взаємодія з регулятором. Можливість подачі звітності/заяв/повідомлень про початок діяльності у сфері телекомунікацій
— Спрощення доступу до інфраструктури. Норми законопроекту передбачають спрощення доступу до об'єкта інфраструктури з метою розгортання телеком-мереж. Це має позитивно позначитися на вартості розгортання нових мереж.
— Спрощення розгортання мереж 5G. Оператори зможуть за спрощеною процедурою розгортати малопотужні базові станції.
— Spectrum sharing. Оператори зможуть ділитися радіочастотним спектром між собою (зараз це заборонено).
«На мій погляд, найголовніше — це те, що інтернет визнається універсальною послугою. Фактично, пропонується фіксація права кожного на інтернет. Водночас законопроект не просто декларує це право, а створює механізми для його реалізації», — пояснює один з ключових популяризаторів законопроекту, керівник ІКТ-сектору Офісу ефективного регулювання (BRDO) Ігор Самоходський.
У новому законопроекті, каже Самоходський, передбачено турботу держави про доступ громадян до мережі і подолання цифрового розриву:
«Недоступність інтернету може бути географічною і ціновою. Що стосується географічної недоступності, то держава буде визначати території без Інтернету і забезпечувати його доступність на них. Зараз ані держава, ані бізнес не знає, скільки українців мають доступ до інтернету, а скільки — ні. Проект передбачає географічні огляди мереж регулятором. Це має дати об'єктивні дані про покриття і його характеристики».
Для тих територій, де універсальна послуга недоступна, держава буде проводити конкурси серед гравців ринку і, в разі необхідності, компенсувати витрати на покриття інтернетом територій, куди жоден гравець не бажає йти на ринкових умовах.
«Що ж стосується цінової недоступності, то держава зможе надавати пільги для цілей підключення до інтернету як частину соціальних гарантій. Сукупно це має привести до розширення мереж і кількості споживачів на ринку електронних комунікацій», — вважає Самоходський.
«Відповідальний за телеком» заступник міністра цифрової трансформації Олександр Шелест підкреслює: документ максимально сфокусований на розвитку широкосмугового доступу до мережі Інтернет та захисту прав споживачів.
«Це два базові підходи, на яких побудований Європейський кодекс електронних комунікацій (ЄКЕК), і які ми намагалися імплементувати в Україні», — каже Шелест, пояснюючи, що імплементувалися саме підходи, а не норми, оскільки сам ЄКЕК «трохи ширший, ніж розроблений законопроект». Зокрема, у вітчизняному законопроекті набагато менше уваги приділено телеком-регулятору, над чим, зізнається заступник міністра, ще доведеться попрацювати (незалежність, інституційна спроможність, фінансування регулятора
Голова робочої групи, яка працювала над новим законопроектом, нардеп Олександр Федієнко не такий багатослівний:
«Потрібний, хороший, чудовий законопроект», — охарактеризував документ Федієнко в коментарі журналісту НВ Бізнес.
Але далеко не всі поділяють позитивний настрій народного депутата. Питання до документа є і у ринку, і навіть у його авторів.
Контекст: застарілі закони і дедлайн
Чинний нині ключовий для галузі закон «Про телекомунікації» був ухвалений Радою в 2003 році і відтоді до нього внесли приблизно пів сотні різних змін, виправлень і доповнень. Про те, що чинний закон, м’яко кажучи, не відповідає вимогам часу, казали неодноразово, зокрема на найвищому рівні, але далі новий документ ухвалити не виходило. У Раді минулого скликання різні версії документа «спотикалися» об кадрові питання і критику ринку, а перша спроба «у телекомунікації» нового парламенту обернулася гучним скандалом навколо проекту № 1083 через «сім-картки за паспортом», «заборону VPN», «блокування телефонів за IMEI» та інші сумнівні норми.
У нинішнього скликання Ради вже просто немає можливості відкласти реформу телеком-сектору «у довгу шухляду». І причина не в тому, що галузь треба рятувати. Річ у тім, що Угода про Асоціацію України і ЄС передбачає зміни українських законів «Про телекомунікації» та «Про радіочастотний ресурс». Угода передбачає імплементацію у вітчизняне законодавство чотирьох директив Євросоюзу — Директиви Європейського Парламенту та Ради про доступ та з'єднання електронних комунікаційних мереж і пов’язаного оснащення, про дозвіл електронних комунікаційних мереж і послуг, про спільні правові рамки для електронних комунікаційних мереж та послуг і про універсальні послуги та права користувачів щодо електронних мереж зв’язку і послуг. Імплементація цих директив, а, якщо конкретніше, їх свіжішої версії — Європейського кодексу електронних комунікацій — дозволить Україні інтегруватися в єдиний цифровий ринок ЄС. Термін імплементації Україною директив, зазначений в Угоді, закінчився першого січня 2020 року. До кінця 2020-го країни Євросоюзу повністю імплементують Кодекс у своє законодавство.
Нинішній законопроект «Про електронні комунікації» — шоста спроба нового скликання Ради впровадити європейські норми у вітчизняне телеком-законодавство. Крім законопроекту № 1083 і його сателіта (№ 1086 «Про радіочастотний ресурс»), у парламент вносили також проекти законів «Про електронні комунікації» (№ 2264), «Про радіочастотний ресурс» (№ 2316) і прямий конкурент законопроекту № 2264 — «Про розвиток інфраструктури для цифрової трансформації економіки і суспільства» (№ 2320), відомий як вітчизняна версія Європейського кодексу електронних комунікацій. Сьогодні всі раніше внесені документи знято з розгляду.
Фіолетові норми і запитання до регулятора
Робота над новим документом почалася 29 жовтня зі створення робочої групи при Комітеті ВРУ з питань цифрової трансформації — до неї увійшли автори раніше зареєстрованих законопроектів, чиновники, представники найбільших галузевих організацій і гравців ринку. Створення документа не обійшлося без скандалів: найбільша телеком-асоціація країни — Інтернет Асоціація України — призупинила участь у робочій групі на знак протесту проти ігнорування членами робгрупи зауважень і пропозицій асоціації і так до роботи над документом офіційно й не повернулася.
У процесі роботи над документом, каже директор Європейської медіаплатформи Оксана Приходько, було багато спірних моментів, які так і не було вирішено:
«На жаль, у робочій групі не було представників організацій, що захищають права споживачів. Причина мені невідома. Варто зазначити, що саме захист прав споживачів буде дуже уважно вивчатися європейськими партнерами під час оцінюванні рівня відповідності законопроекту європейським стандартам. Та й сама робота над документом теж почалася дивно: автори взяли три профільні законопроекти, зареєстровані на той момент у Раді (внесені раніше №№ 2264, 2320 і 2316 — Ред.), зробили таблицю і почали їх узгоджувати абсолютно без будь-якого розуміння, як ці положення узгоджувати і для чого вони потрібні. Тобто, хто був присутній на засіданні робочої групи, у того і була можливість „просунути“ свої інтереси».
Не дуже зрозумілим навіть для авторів був і порядок узгодження окремих норм, каже Оксана Приходько:
«Багато що в тексті законопроекту маркірувалося фіолетовим (найбільш спірні питання), але що з ними потім робити — методології не було. Тому багато співавторів документа дуже боялися фінального тексту: ніхто не знав, що саме „фіолетового“ залишилося в документі, а що — пішло».
Труднощів у роботі над законопроектом, заснованим на Кодексі електронних комунікацій, додало і те, що офіційного перекладу Кодексу не існує (є тільки неофіційний переклад від Європейської медіаплатформи, який досі узгоджують чиновники). Через це — проблеми з термінологією.
«Якщо ми будемо використовувати термінологію, несумісну з європейською, у нас буде дуже багато проблем», — пояснює Оксана Приходько. «Необхідно працювати над єдиним тезаурусом, тому що в різних законопроектах у нас різні трактування одних і тих же явищ. Потрібно визначити, що всюди ми використовуємо одні й ті ж терміни: „послуга“ або „сервіс“, „контент“ або „зміст“
Не зміг вирішити проект закону «Про електронні комунікації» і проблему з телеком-регулятором, звертає увагу директор ЄМП:
«Про регулятора в новому законопроекті сказано дуже мало. У документі зазначено, що порядок створення регуляторного органу, а також відбору, призначення та звільнення його голови і членів, фінансування, правовий статус і організаційно-правові основи діяльності визначаються окремим законом. Але де цей окремий закон? Його немає. А без нього ухвалювати законопроект 3014 просто немає сенсу. До того ж, завдяки нормі про окремий закон, наступна стаття проекту просто не має сенсу (у ній прописано повноваження цього регулятора — Ред.)»
Також у законопроекті відсутня інформації про те, як, у разі створення нового регулятора, будуть діяти дозвільні документи, які видав старий регулятор (НКРЗІ), коли скасовуються повноваження НКРЗІ
Крім того, каже директор Європейської медіаплатформи, цією організацією уже напрацьовано на підставі досвіду європейських країн окремий законопроект про національного регулятора, але його чомусь законодавці вважають за краще не помічати.
Проблеми у документа не тільки з вітчизняним, а й з європейським регулятором, зазначає Оксана Приходько:
«Одночасно з Кодексом електронних комунікацій ЄС схвалив регламент щодо BEREC (орган європейських регуляторів електронних комунікацій, є регулюючим агентством ринку телекомунікацій в Європейському Союзі — Ред.). Саме BEREC розробляє гармонізовану уніфіковану політику для всіх європейських національних регуляторів. У Регламенті офіційно зазначено, що треті сторони можуть брати участь у роботі BEREC, — тобто Україна ще до членства в ЄС може стати спостерігачем у цьому органі. Це дасть розуміння посібників, що розробляють європейські регулятори, що корисно і для споживача і для постачальників послуг в Україні. У тексті законопроекту 3014 немає жодної згадки про BEREC».
Приходько підкреслює: права споживачів і незалежність регулятора — ті моменти, на які передусім звертатимуть увагу європейські партнери під час аналізу законопроекту.
Ринок не готовий?
«У законопроекті є низка позитивних моментів для галузі, адже нова редакція була підготовлена з урахуванням чинних положень європейських директив. Водночас у тексті проекту містяться пункти, до яких галузь, можливо, ще не готова, і вони потребують додаткової уваги всіх залучених сторін», — каже Андрій Каленський, директор департаменту регуляторного забезпечення Укртелекому.
Каленський звертає увагу на те, що згідно з проектом, використання інфраструктури електронних комунікаційних мереж та її елементів буде здійснюватися на договірних засадах. Це, на думку представника Укртелекому, несе загрозу у вигляді завищення тарифів за доступ.
«Звичайно, дерегулювання в будь-якій галузі вважається позитивом, але без втручання держави у формування тарифів на доступ може привести до небажаних наслідків у вигляді спекуляцій або цінової дискредитації», — каже Каленський.
Також в Укртелекомі звертають увагу на те, що проект закону не регулює послуги оригінаціі трафіку, яка також має тенденцію до існування завищених цін, що диктують окремі учасники ринку.
«Це залишає місце операторам для зловживань у формуванні цін «зворотного інтерконекту» — обмін трафіком між мережами зв’язку при дзвінках на номери «800», — пояснює Каленський. «Інший нелогічний момент — положення про інформування споживачів про зміни цін на універсальну послугу за 20 календарних днів до їх застосування (у чинній редакції термін становить 7 днів для будь-яких телеком-послуг). Саме це питання, на мою думку, якраз підлягає дерегуляції».
В Укртелекомі сподіваються, що ці моменти буде враховано під час обговорення законопроекту про електронні комунікації під час його підготовки до другого читання.
В Інтернет Асоціації України (ІнАУ) також є низка зауважень до законопроекту. Ще до реєстрації проекту в Раді ІнАУ передала листа голові Комітету ВРУ з питань цифрової трансформації з проханням врахувати 17 загальних зауважень до документа. Зауваження стосуються, серед іншого, невизначеного статусу регулятора ринку, відсутність механізму розрахунку рентної плати за користування радіочастотним спектром, питань ринків електронних комунікаційних послуг
«У документі так багато уваги приділяється державному регулюванню доступу до інфраструктури і мереж приватних компаній, що після прочитання документа може скластися враження, що середній і малий бізнес у телекомі — це серйозна проблема в державі», — каже голова правління ІнАУ Анатолій Пятніков.
Пятніков пояснює: замість вирішення ключової проблеми ринку з доступом до інфраструктури, що перебуває в державній і комунальній власності, законопроект вводить посилення регулювання приватної власності, що «різко підвищує ризики для приватних інвесторів».
«Подальший розвиток інфраструктури автори бачать через добре знайомий нашим чиновникам механізм — розподіл державних грошей, призначення підрядників і узгодження ним кошторисів на будівництво та подальше обслуговування. А регулювання приватних мереж закладає міцний фундамент для консолідації ринку великими компаніями», — каже керівник ІнАУ. «І є щось дивне в тому, щоб строго вимагати дотримання законів громадянами та приватними компаніями в країні, в якій державні підприємства цього не роблять, а строгість регулювання стосується будь-якої інфраструктури, крім державної».
Водночас, упевнені в BRDO, новий законопроект, у разі його схвалення депутатами, не призведе до погіршення ситуації на телеком-ринку і зникнення, а, навпаки, зробить його привабливішим, зокрема і для інвесторів:
«Ми не очікуємо змін у складі учасників ринку в зв’язку з ухваленням закону. Також з огляду на те, що законопроект гармонізовано з Європейським Кодексом Електронних Комунікацій, ми припускаємо, що після імплементації його норм ринок України стане привабливішим для гравців з ЄС. Тому можна очікувати зростання інтересу й інвестицій в Україну з боку бізнесу ЄС», — каже Ігор Самоходський.
Шанси проекту стати законом у BRDO оцінюють як «дуже високі»:
«Необхідність зміни законодавства в телеком-сфері очевидна для всіх. Це наше зобов’язання в рамках Угоди про асоціацію з ЄС. Навіть більше, президент і прем'єр-міністр неодноразово заявляли про необхідність єдиного цифрового ринку з ЄС. І цей проект — закладає фундамент. У ньому забезпечено баланс інтересів різних сторін», — зазначає Самоходський.
Оксана Приходько стриманіша в оцінках:
«Я б не ігнорувала позицію Інтернет Асоціації України. Провайдери не усвідомлюють усіх переваг того, що їм дає ухвалення цього кодексу, водночас їхня позиція може бути дуже жорсткою щодо неухвалення цього законопроекту і, оскільки провайдерів багато, шум може бути сильним. Це не недолік законопроекту, це проблема комунікацій».
