Зламати хребет гідрі корупції
1 березня 2017 року на засіданні КМУ було заслухано звіт про результати пілотного проекту з погодженням Проектів землеустрою органами Держгеокадастру, а сам проект втратив статус «пілотного» і став чинним.
Ця подія з незрозумілих причин, залишилася непоміченою ЗМІ, хоча вона прямо відбивається на такій популярній темі як «Рейтинг Doing business», адже принцип екстериторіальності при погодженні проектів землеустрою покращує фактор Рейтингу «Отримання дозволів на будівництво», оскільки процес оформлення прав на землю є невід'ємною частиною отримання таких дозволів.
Принцип екстериторіальності, при погодженні проектів землеустрою, був запущений у дію 1 жовтня 2016 року у вигляді пілотного проекту постановою КМУ від 31 серпня 2016 року «Деякі питання реалізації пілотного проекту щодо впровадження принципу екстериторіальності погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру».
Що конкретно змінилося?
На сьогодні, при відведенні земельної ділянки або зміні її цільового призначення, для більшості ділянок необхідне узгодження всього двох служб – місцевого відділу «зем.ресурсів» (зараз -територіальні органи Держгеокадастру) та місцевого органу Архітектури і містобудування (при районних державних адміністраціях або при меріях). І лише для невеликої кількості ділянок, які перебувають у межах природно-заповідних фондів або на землях історико-культурного значення, потрібні додаткові погодження органами екології чи охорони культурної спадщини. Але, проектів землеустрою щодо відведення таких ділянок, зараз не більше 1-2%.
Раніше, при погодженні проекту відведення земельної ділянки у власність або оренду, зацікавлена особа або компанія, повинні були спочатку замовити розробку проекту землеустрою у будь-якого сертифікованого інженера-землевпорядника (тисячі приватних компаній і сотні державних), а потім - пройти всі кола пекла, отримуючи узгодження відразу у місцевих «зем.ресурсах», а потім – у місцевій «архітектурі».
Законом не був передбачений чіткий термін погодження таких проектів відведення, а перелік вимог до розробки такого проекту і зовсім не затверджений. Цей набір факторів давав можливість чиновнику з місцевого відділу «зем.ресурсів» затягувати погодження такого проекту землеустрою роками, видаючи відмови у погодженні проекту з розмитими формулюваннями в дусі «в цілому, не відповідає законодавству - допрацювати» і так нескінченно. Це своєю чергою мотивувало майбутніх власників і користувачів ділянки – йти до такого чиновника «домовлятися». Оскільки місцевий чиновник обізнаний в ринковій вартості такої ділянки, то суми за погодженням проектів землеустрою могли бути захмарними, а сам чиновник часто нав'язував свою «правильну» фірму-посередника, яка «швидко і гарантовано» розробить і погодить такий проект землеустрою.
До всього вищеописаного, те, що погодження проекту землеустрою залежало від конкретного керівника місцевого відділу «зем.ресурсів», а закони не передбачали чітких вимог до розробки проектів землеустрою, впливало на те, що вимоги до розробки, кожен такий чиновник визначав «на око» і власний розсуд.
Зіткнувшись з такою специфікою в галузі та проблемами, які виникали через це, нове керівництво Держгеокадастру, прийняло вольове рішення реалізувати Проект щодо впровадження принципу екстериторіальності при погодженні проектів землеустрою.
Згідно з цим принципом, розробник такого проекту (сертифікований інженер-землевпорядник) НЕ ВИХОДЯЧИ зі свого офісу, завантажує скан-копію проекту землеустрою через свій електронний кабінет на сайті Держгеокадастру, а рівно через 10 днів (а не місяць і більше, як це було раніше) отримує або позитивну відповідь, або чіткий перелік зауважень, які розробнику необхідно усунути.
Потрапляючи в систему Держгеокадастру, скан-копія проекту, методом сліпого вибору, направляється одному з експертів з екстериторіальності, який є співробітником Держгеокадастру і перебуває в одному з його територіальних управлінь (відділі «зем.ресурсів»). Обов'язковою умовою є те, що, при виборі експерта зі списку, виключаються всі експерти, які працюють у цьому регіоні. Наприклад, проекти землеустрою по відведенню ділянок у Києві або Київській області можуть потрапляти на погодження до експертів, які працюють в управліннях Держгеокадастру в Одеській, Рівненській або Донецькій областей. За фактом ця людина – «таємний експерт». Завантажуючи документи, розробник проекту землеустрою не знає, куди та до кого потрапила документація. Якщо відповідь прийшла із зауваженнями, після їх виправлення розробником, проект землеустрою так само сліпим методом потрапляє до іншого «таємного експерта».
Маленька революція з великим потенціалом
Введення екстериторіальності має воістину революційний ефект, оскільки тепер ані замовнику, ані розробнику проекту землеустрою не потрібно йти домовлятися з чиновником, який вимагатиме від вас неправомірну вигоду або нав'язувати вам свою «кишенькову» фірму.
Своєю постановою КМУ і Держгеокадастр зламали заангажовану систему, автоматизувавши і позбавивши обличчя процес отримання одного з двох погоджень при оформленні ділянки у власність або користування.
Оскільки людина за своєю природою інертна і не любить змін, то навіть серед розробників землевпорядної документації, життя яких спростилося, все ще існує думка, що погодженням проектів землеустрою має займатися місцевий чиновник, який знає, де розташована ця ділянка. Але, я вже описував вище, до чого призводять такі знання.
Для простого українця, нехай це бабуся, яка бажає оформити свій город, власник підприємства, який оформляє землю під своєю нерухомістю або забудовник, який змінює цільове призначення своєї земельної ділянки, процес оформлення прав на землю ЗНАЧНО СПРОСТИВСЯ. А це в свою чергу вплинуло на термін і вартість оформлення, що незмінно має позначитися в недалекому майбутньому на факторі рейтингу «Doing business».
Цей процес має бути безповоротним і КРАПКА.
Чого поки ще не вдалося досягти
У пілотного проекту щодо запровадження принципу екстериторіальності при погодженні проектів землеустрою було три основних мети:
- прибрати побутову корупцію місцевих чиновників і домінування «кишенькових» фірм-посередників на ринку землевпорядних послуг
- встановити єдині стандарти, піддходи і принципи до розробки та погодження землевпорядної документації на загальнодержавному рівні
- підвищити рівень якості розробки землевпорядної документації сертифікованими інженерами-землевпорядниками (що вже гріх приховувати, тут дійсно є куди зростати і розробникам документації)
З першою метою, КМУ, в особі Мінагрополітики і Держгеокадастру впоралися на «відмінно». Зараз у сфері не існує поняття «домовитися» за позитивне погодження проекту землеустрою начальником територіального органу Держгеокадастру, а «кишенькові» фірми-посередники або змушені шукати собі клієнтів ринковими методами, або й зовсім зникли.
А ось з досягненням останніх двох цілей є низка проблем, для вирішення яких потрібно таке ж вольове рішення, як і з впровадженням принципу екстериторіальності загалом.
Для встановлення єдиних стандартів та підходів, необхідно, щоб ці стандарти і підходи були розроблені, затверджені і впроваджені в професійне середовище або хоча б рекомендовані Держгеокадастром.
Відсутність таких норм і підходів, сформульованих в одному документі, зрозумілому і розробникам землевпорядної документації, і експертам Держгеокадастру, які перевіряють таку документацію за принципом екстериторіальності, вносять величезну плутанину в цей процес. Так розробник зі свого боку, як і раніше, робить документацію «як знає і вміє», а таємний експерт, на свій розсуд в рамках «чинного законодавства», щоб не брати на себе зайву відповідальність за узгодження щодо виділення земельної ділянки, яка розташована за кілька сотень кілометрів від нього, намагається відповісти відмовою з величезною кількістю зауважень, тим більше, що відповідальність за відмову у погодженні такого проекту для «таємного експерта» не передбачена, та й наступного разу такий проект потрапить на узгодження вже до іншого «таємного експерта».
Це своєю чергою робить неможливим (ускладнює) досягнення третьої мети. Підвищити якість розробки землевпорядної документації Держгеокадастр вирішив шляхом масового анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, робота яких залишає бажати кращого. «Позбавлення» сертифікатів передбачено Порядком роботи кваліфікаційної комісії, більшість в якій належить співробітникам Центрального апарату Держгеокадастру. Відповідно до Порядку роботи кваліфікаційної комісії, члени комісії, за зверненням від територіального органу Держгеокадастру мають право позбавити інженера-землевпорядника його кваліфікаційного сертифіката у разі Грубого порушення. Це було б правильним і ефективним рішенням, якби не одне «АЛЕ». Класифікація порушень ніде не описана. І зрозуміти, що є «грубим» порушенням неможливо. Ось і виходить, що будь-яка відмова в погодженні документації, таємним експертом Держгеокадастру, який боїться брати на себе відповідальність і якому простіше відмовити, ніж узгодити, може слугувати і слугувати підставою для звернення територіального органу Держгеокадастру на кваліфікаційну комісію, з метою «вжиття дисциплінарних заходів щодо розробника стосовно анулювання сертифіката». У свою чергу, замість підвищення якості розробки землевпорядних документацій, вимоги до яких ніде чітко не сформульовані, це призводить до того, що побоюючись «втратити» сертифікат розробники просто бояться зайвий раз розробляти документацію, яка може бути трохи складнішою, ніж проста приватизація ділянки для бабусь, наприклад - одночасне оформлення розділу земельної ділянки та зміну цільового призначення її частини з іще однією частиною ділянки, яка перебуває у «червоних лініях», що регулюють рівень забудови (в основному – землі вулиць і доріг) для якоїсь транснаціональної корпорації.
У професійному середовищі побутує стійка думка, що панацеєю стане розробка профільними громадськими організаціями шаблонів або еталонів для всіх видів землевпорядних документацій, прийняття їх і затвердження Держгеокадастром.
Шаблони й еталони можуть стати відмінним доповненням, але не самим інституційним інструментом, який створить для всіх учасників комфортну і зрозуміле середовище.
У більшості відмов таємних експертів Держгеокадастру, мова йде не про те, що кадастровий план зроблений неправильно, а про те, що в документації, на думку експерта, не вистачає того чи іншого документа або погодження якогось органу, або якоїсь конкретної довідки.
А ряд територіальних управлінь Держгеокадастру, як і раніше, вимагають від зацікавлених осіб (розробників, майбутніх власників/користувачів земельних ділянок), отримувати нічим не передбачені довідки про Переліки обмежень на земельні ділянки, отримання яких займає 2-3 місяці.
Також нікуди не зникла необхідність отримувати в територіальних органах Держгеокадастру, так звану «Довідку 6-зем» з середнім терміном отримання не менше місяця. Мало того, що розробка документації без такої довідки стає неможливою, так ще і «таємні експерти», відмовляють у погодженні проектів, посилаючись на неточність даних у довідці свого ж органу.
Багато управлінь Держгеокадастру, особливо у великих обласних центрах, не дотримуються законодавства, коли відмовляються погоджувати проекти землеустрою, розроблені на підставі повідомлення про використання права мовчазної згоди (це коли орган місцевого самоврядування у місячний строк з моменту звернення не приймає рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою), або взагалі ігнорують норму про передачу земельних ділянок, на яких розташовані зареєстровані в реєстрі прав житлові будинки, шляхом розробки технічної документації про встановлення меж (спрощений вид документації), а дають дозвіл на розробку проекту землеустрою і відправляють бабусь проходити ось ті всі кола пекла при погодженні такого проекту. А якщо врахувати, що на більшість територій не розроблена містобудівна документація, то передача земельної ділянки, на якій така бабуся побудувала будинок ще при «Союзі» і користувалася останні 50 років взагалі стає неможливою.
Як можна досягти всіх цілей «принципу екстериторіальності»
Реальним інструментом, який зможе розв’язати ці проблеми, може стати Інструкція або Порядок погодження документації із землеустрою територіальними органами Держгеокадастру, який буде містити в собі інформацію, що описує такі механізми:
- Види документації: Підстави для їх розробки, вичерпний склад, порядок погодження, а також необхідність і порядок отримання додаткових документів (довідки 6-зем, Переліки обмежень тощо)
- Порядок перевірки документації експертами з описом, що саме перевіряється і в якому випадку може бути відмовлено в погодженні
- Порядок апеляційного оскарження відмови таємного експерта і створення відкритої та публічної майданчика-«форуму» для обговорення такої відмови, за участю розробника і Держгеокадастру, оскільки не всі ситуації можливо описати і можуть бути такі, де дійсно потрібна думка «рефері»
- Класифікація порушень при розробці документації, з описом «Грубих», а також реалізація можливості захистити свою професійну честь і гідність, а також право виконувати роботи, шляхом створення свого роду «комісії з етики», яка до прийняття рішення кваліфікаційної комісії про анулювання сертифіката, дасть можливість висловити розробнику свою правову позицію щодо листа територіального органу Держгеокадастру про застосування заходів до такого розробника
Як тільки з'являться чіткі вимоги до розробки документацій та правила їх перевірки – ринок самостійно виведе розробників на новий рівень якості робіт.
Чого б ще хотілося від КМУ в перспективі
Якщо профільні організації, учасники ринку землевпорядних послуг і безпосередньо сам Держгеокадастр, зможуть у будь-якому з форматів досягти двох цілей «Принципу екстериторіальності», то в комплексі, це створить такий же потужний ефект, як і впровадження Публічної кадастрової карти, відкриття на ній даних про власників, а також дистанційне отримання «витягів» з кадастру.
Ну й наостанок, від профільного ринку, Держгеокадастру і КМУ хотілося б бачити рух у такому напрямку:
- Поширення «Принципу екстериторіальності» на всі види документації (у тому числі і технічні документації), а не тільки на проекти землеустрою
- Відмова від безлічі видів землевпорядних документацій, результатом яких є все той же кадастровий план з електронним обмінним файлом і перехід тільки до електронного обмінного файлу з матеріалами формування земельної ділянки у вигляді скан-копій у додатку до файлу
- Повний перехід від паперових видів документації до електронного обмінного файлу та скан-копій матеріалів формування земельної ділянки, які вже більше 2-х років і так підписуються електронним цифровим підписом розробника і подаються на погодження в електронному вигляді через e-кабінет на сайті Держгеокадастру
- Передача повноважень з реєстрації нових земельних ділянок у Державному земельному кадастрі від кадастрових реєстраторів Держгеокадастру до сертифікованих інженерів-землевпорядників, або введення такого ж «принципу екстериторіальності при реєстрації ділянок у кадастрі» як і в погодженні проектів землеустрою
- Введення плати за перевірку документації та реєстрацію ділянок, за аналогією з тим, як це здійснюється при реєстрації прав на об'єкти нерухомого майна: хочеш за 2 години – плати декілька тисяч гривень, хочеш за добу, плати тисячу, хочеш безкоштовно – почекай 14 днів
- Створення єдиної мережі сертифікованих геодезичних GPS-пунктів, орієнтуючись на які, геодезисти змогли б легально виконувати роботу, а точність координат земельної ділянки зміг би перевірити будь-який фахівець галузі
- Інтеграція даних містобудівного кадастру з публічною кадастровою картою
Реалізація такого пакета завдань значно підніме нас у рейтингу DOING BUSINESS за фактором «Отримання дозволів у будівництві». Для цього необхідно, з одного боку - бажання та готовність профільного ринку, а з іншого – політична воля Держгеокадастру і КМУ.
