Для танго потрібні двоє. Як взаємодіяли уряди та парламенти під час ухвалення бюджетів
Як однією шкалою оцінити 4 тисячі слів тексту, та 2−3 тисячі рядків таблиць Державного бюджету і зрозуміти — цього року планування стало якіснішим чи ні? Відповідь — у нашому рейтингу.
З 2018 року VoxUkraine розраховує рейтинг бюджетних процесів. Рейтинг показує, наскільки процес ухвалення бюджету відповідає Бюджетному кодексу. А також наскільки злагоджено працюють Мінфін та Верховна Рада. Адже не секрет, що під час ухвалення бюджету відбуваються як «торги», так і «шантаж» — депутати намагаються профінансувати важливі для них проєкти, тоді як Мінфін прагне зберегти реалістичність головного кошторису країни та полегшити його виконання.
Перший рейтинг бюджетів враховував дотримання термінів їхнього ухвалення та те, наскільки депутатам вдавалося «роздути» видатки та дефіцит бюджету порівняно з первісною версією, поданою Мінфіном. У 2020 році ми додали до рейтингу ще один фактор — кількість положень законодавства, призупинених законом про бюджет (адже загалом цього робити не можна). Цього року рейтинг враховує ще й контрциклічність бюджетного дефіциту: під час економічних криз дефіцит може підвищуватись, бо уряд намагається підтримати економіку, проте в періоди зростання дефіцит має бути низьким.
Загальний рейтинг
Найкращим залишається бюджет на 2019 рік, який складало Міністерство фінансів під керівництвом Оксани Маркарової, а ухвалювала Верховна Рада VIIІ скликання. Бюджет минулого (2020) року — на другому місці.
Бюджет 2021 наразі знаходиться на 6 сходинці. Якщо застосувати до нього методику минулого року, він вийде на перше місце, тому що під час розгляду бюджету в парламенті його видатки та дефіцит знизилися. Проте розмір бюджетного дефіциту ще до депутатського голосування був удвічі вищим за дозволений Бюджетним кодексом і залишився великим навіть після скорочення.
Терміни ухвалення бюджетів: повернення до нормальності
Останнім часом і уряд, і депутати намагаються дотримуватися термінів розгляду бюджету, передбачених у Бюджетному кодексі, хоча майже завжди розгляд бюджету до другого читання триває довше, ніж заплановано.
Червоним кольором позначено бюджетний процес, передбачений у БК, синім — фактичний. Темніші кольори — розгляд бюджету у другому читанні, світліші - у першому. Жовтим відзначена дата внесення бюджету Кабміном до парламенту.
Ми бачимо, що бюджет на 2008, 2011, 2013−2016 роки ухвалювався «під ялинку» (а бюджет на 2010 рік — під перше травня). Тобто уряд пізно вносив бюджет до парламенту, а парламент достатньо швидко його розглядав. Найпізніше був ухвалений бюджет у 2010 році - парламент подав його 23 квітня 2010, а вже за 4 дні бюджет ухвалили. Блискавичним було ухвалення бюджету на 2008 та 2013 роки — 3 та 4 дні відповідно. Зрозуміло, що за такий термін парламентарі не встигають опрацювати бюджет, а отже, механічно підтримують пропозиції уряду. На нашу думку, така ситуація так само погана, як і затягування з ухваленням бюджету. Адже парламент повинен брати участь в ухваленні законів, а не просто «ставити печатку» на рішеннях уряду.
Зміна видатків та дефіциту бюджету
Депутати завжди прагнуть підвищити видатки бюджету, і, як правило, їм це вдається (рис. 2). Під час розгляду бюджетів на 2001−2002 та 2017−2020 роки парламент підвищував бюджетні видатки, але не дефіцит, тобто парламентарям вдавалося знайти додаткові джерела доходів для своїх забаганок. Втім, видатки бюджету в Україні стабільно недовиконуються на 2−5%. Звісно, така ситуація не підвищує якість бюджетного планування.
У бюджетах на 2003−2006, а також на 2014 рік, парламент разом з видатками підвищував дефіцит бюджету. Тобто фактично депутати поставили уряду завдання знайти (залучити на внутрішньому чи зовнішньому ринку) додаткові кошти для фінансування дефіциту. Втім, у 2003−2007 роках, під час світового економічного буму, зробити це було доволі легко. Можливо, тому уряди не надто опиралися забаганкам депутатів.
Примітка: позитивне значення — це зростання видатків та дефіциту, негативне — скорочення
Недалекоглядна фіскальна політика
В теорії, в роки економічного зростання країна повинна мати первинний профіцит та скорочувати державний борг, а під час кризи — позичати кошти та фінансувати дефіцит. На практиці переважну більшість розглянутого нами періоду це було не так (рис. 3). Недалекоглядна політика 2005−2014 років призвела до того, що у 2015 році, незважаючи на кризу, Україна мусила обмежити дефіцит бюджету та мати первинний профіцит, хоча й невеликий.
Цього року, незважаючи на позитивний прогноз економічного зростання, уряд та парламент ухвалили бюджет з первинним дефіцитом. Щоправда, зважаючи на ситуацію з пандемією, цілком можливо, що видатки уряду на підтримку людей та бізнесу цього року будуть все ще вищими, ніж зазвичай.
Примітка: на 2020 рік узято бюджет, затверджений у 2019 році, — на той час прогноз зростання ВВП був позитивним. Прогнози зростання ВВП взяті на час розгляду проєктів бюджету.
Обмеження видатків, передбачених іншими законами
Останній показник рейтингу — це кількість законів, дію яких призупиняє закон про бюджет. З 2009 року ця кількість стала значно меншою. Можливо, причиною цього є рішення Конституційного суду про те, що законами про бюджет не можна зупиняти дію інших законів. Тим не менш, така практика триває. Одна з причин цього — те, що в деяких законах зафіксовано мінімальний розмір видатків на певну сферу у відсотках до ВВП чи доходів бюджету. Інколи уряд не має можливості профінансувати цю сферу в передбаченому обсязі, а інколи — пріоритизує інші види видатків.
Наприклад, уже шостий рік поспіль зупиняється стаття 241 Бюджетного кодексу, яка передбачає фінансування Державного фонду регіонального розвитку у розмірі не менш як 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду держбюджету. Крім того, на 2021 рік уже втретє призупинено виплату компенсацій населенню, яке проживає у зонах із ризиком радіаційного забруднення, підвищення зарплати судовим експертам та створення регіональних представництв ЦВК.
Звісно, можна було б нарікати на Мінфін та депутатів, які підтримали бюджет, за те, що фінансування певних сфер відбувається в нижчому обсязі, ніж передбачено законом (і деякі політики активно це роблять). Проте від ухвалення закону про мінімальний рівень фінансування певних видатків більше коштів у бюджеті не з’явиться. Вони можуть надійти лише в результаті прискорення економічного зростання, для чого перш за все потрібен захист прав власності та реформи, спрямовані на створення ринків та захист конкуренції.
Повну версію статті читайте на VoxUkraine.
Методологія рейтингу
У бюджетному рейтингу ми оцінюємо саме ті аспекти, що перебувають під контролем Міністерства фінансів та Верховної ради. Ми формуємо показники так, щоб вони якомога менше залежали від економічної ситуації в країні, адже дії нинішнього міністра фінансів та парламенту лише частково на неї впливають (є ще світова економічна ситуація, політика попередників, поведінка бізнесу тощо). Повна методологія тут.
Стаття надана VoxUkraine.
