Це бета-версія нового сайту Нового Времени. Надсилайте свої зауваження на адресу newsite@nv.ua

Держбюджет і ДПП: чи є вихід

22 листопада 2016, 09:16
1161
Вы также можете прочесть этот материал на русском языке
Потенціал і вигода проектів ДПП для розвитку української економіки та інфраструктури сьогодні безперечні й дедалі більше нагальною стає необхідність реконструкції доріг, портів, комплексів лікарень, шкіл, дитячих садків та інших об'єктів за допомогою приватних партнерів та інвесторів

Але наскільки реально для приватного інвестора вступити в довгострокові відносини з державою і реалізувати широкомасштабний проект ДПП – питання, яке цікавить всіх потенційних інвесторів, як вітчизняних, так і зарубіжних. Чи може державний партнер дійсно взяти на себе і виконати свою частину такого проекту?

Якщо уважно подивитися на сферу ДПП в Україні, стане зрозуміло, що, незважаючи на наявність Закону «Про державно-приватне партнерство» з 2012 року (Закон ДПП), ніяких широкомасштабних проектів ДПП в країні так і не було реалізовано. І не без причини. Закон ДПП, з урахуванням останніх змін до нього 2015 року, так і не став поки ще досить прогресивним і сприятливим для активного заходу в інфраструктуру приватних капіталовкладень.

Недоліків і причин нереалізації проектів ДПП в Україні все ще багато, проте певна робота щодо поліпшення нормативної бази та інвестиційного клімату тим не менш ведеться. Наприклад, зараз розробляються зміни в законодавство про концесію, яка є однією з найбільш поширених форм ДПП. Але разом з тим, це далеко не все, що необхідно для того, щоб такий ефективний і визнаний у міжнародній практиці механізм як ДПП, став дійсно працювати й у нас. Деякі важливі питання залишаються поки що на другому плані.

Одним з перших запитань, яке виникне у приватного інвестора, що раціонально оцінює ризики своїх довгострокових капіталовкладень, буде запитання про те, чи може державний партнер взяти на себе довгострокове зобов'язання. Проекти ДПП передбачають термін їх тривалості не менше п'яти років, а бюджет і розподіл бюджетних коштів у нас затверджуються тільки в перспективі одного календарного року. Як у такій ситуації інвестор може бути впевнений, що після того, як він зробить інвестиції, відбудує або реконструює який-небудь об'єкт, він зможе повернути свої капіталовкладення і отримати прибуток від проекту?

Червону таблетку чи синю: 'Government pays' vs 'User pays'

Світова практика ДПП ділить проекти ДПП на два види: 1) ДПП, в яких послуги або роботи, що виконуються приватним партнером на базі відбудованого ним же об'єкта, оплачуються державою ("government pays" PPP) і 2) ДПП, в яких інвестор сам збирає і отримує платежі від споживачів ("user pays" PPP). Якщо у другому випадку інвестор сам збирає платежі з споживачів і покладається в основному тільки на себе, то в разі "government pays" ДПП проекту приватний інвестор буде практично повністю залежати від бажання і можливості державного партнера виконувати свої платіжні зобов'язання.

Відповідно, якщо державний партнер не може взяти на себе і виконати довгострокові зобов'язання через те, що його бюджет визначено лише на рік вперед, шанси реалізації проекту ДПП різко зменшуються, якщо не сказати, прямують до нуля. Відсутність впевненості в тому, що державний партнер в майбутньому виконає свої зобов'язання за проектом ДПП істотно знижує і bankability такого проекту, тобто можливість залучити в проект боргові ресурси на прийнятних умовах.

Враховуючи такий великий ризик залежності від майбутнього бюджету державного партнера, інвестори та кредитори, звичайно, хотіли б "user pays" проекти ДПП. Приватний партнер, який здійснює будівництво та подальше управління новим або реконструйованим об'єктом, буде сам безпосередньо отримувати платежі від споживачів і таким чином самостійно генерувати грошові надходження для відшкодування капіталовкладень, виплат за отриманими кредитами і отримання прибутку.

Але навіть у "user pays" ДПП проекті державний партнер все одно повинен буде взяти на себе довгострокові зобов'язання, наприклад, компенсувати приватному партнеру втрати у разі зміни регульованих цін і тарифів або відшкодувати збитки у разі дострокового припинення проекту ДПП не з вини приватного партнера. А значить і в "user pays" ДПП проектах ризики невиконання державним партнером своїх зобов'язань будуть досить високі, що вплине як на ціну залученого фінансування, так і на окупність проекту ДПП в цілому.

Більш того, розглядаючи тільки "user pays" ДПП проекти, ми відразу істотно обмежуємо кількість можливих проектів ДПП. У деяких сферах інфраструктури проекти просто не можуть існувати через обмеження законодавства. Наприклад, потенційний проект ДПП з реконструкції або будівництва лікарні в такому випадку буде практично неможливим. Крім інших проблем у сфері охорони здоров'я, відповідно до нашого законодавства медична допомога у державних і комунальних закладах охорони здоров'я надається безоплатно і тільки частина медичних послуг – другорядні медичні послуги – може надаватися населенню на платній основі.

Це означає, що приватний інвестор зможе отримувати платежі безпосередньо від споживачів тільки за другорядні послуги, чого явно недостатньо для повернення інвестицій. Якісний масштабний проект ДПП в медичній сфері може бути реалізований у вигляді "government pays" ДПП, коли держава перераховує лікарні кошти з бюджету на надання основних медичних послуг (на сьогодні це - оплата за "ліжко-місце") і, паралельно, приватний інвестор надає другорядні послуги і отримує за них оплату безпосередньо від споживачів. Аналогічна проблема виникає й у сфері освіти, де так само існує принцип безоплатності повної загальної середньої освіти у державних і комунальних навчальних закладах.

Шлях виходу з матриці – ні кроку назад

Проблема однорічного бюджетного планування і неможливості передбачити і розподілити бюджетні кошти на більш тривалий строк не унікальна і, в принципі, існує в більшості країн, які реалізують проекти ДПП, зокрема й у розвинених країнах. Тим не менш, питання взяття на себе державним партнером довгострокових зобов'язань та їх виконання все-таки вирішується такими країнами, оскільки без цього рішення успішність проектів ДПП суттєво зменшується.

Одним з найпростіших підходів до вирішення цієї проблеми може бути, наприклад, прямий дозвіл державним партнерам брати на себе довгострокові бюджетні зобов'язання в межах певного загального ліміту. Альтернативою такому підходу може бути й більш комплексне рішення, як, наприклад, створення спеціального фонду, в якому будуть акумулюватися бюджетні кошти для оплат за проектами ДПП. Надалі цей фонд допоможе заощадити бюджетні кошти, оскільки за наявності в його багажі успішних прибуткових проектів ДПП, він може перейти на фінансування за рахунок доходів від ДПП проектів і самостійного залучення приватного капіталу. На сьогодні, однак, єдиного і прийнятного для нашої країни підходу вироблено поки не було.

Чинне законодавство не забороняє державному партнеру брати на себе зобов'язання на строк більше ніж один рік. Більше того, саме існування Закону ДПП вже говорить про те, що державний партнер має право брати на себе довгострокові зобов'язання. В іншому випадку, весь цей закон працювати не буде і його можна вважати просто марною тратою часу і паперу.

Однак, якщо неплатіжні довгострокові зобов'язання будуть вважатися законними і здійсненними на виконання вимог Закону ДПП (наприклад, зобов'язання видавати дозволи, зобов'язання виділити земельну ділянку, зобов'язання надавати інформацію), то з платіжними зобов'язаннями не все так просто. Тут вступає в гру наше бюджетне законодавство, яке дозволяє брати на себе довгострокові зобов'язання лише в деяких, прямо передбачених випадках, таких як договори енергосервісу, зовнішні запозичення та державні гарантії. Ні про які проекти ДПП, інвестиційні проекти, спільну діяльність та інші подібні проекти мови не йде.

Існує також законопроект, що пропонує внести зміни в бюджетне законодавство і прямо передбачити право державного партнера брати на себе довгострокові зобов'язання в рамках проектів ДПП. Цей законопроект, однак, не був повністю допрацьований поки і не отримав істотного руху в парламенті. Для успіху ДПП проектів законопроект повинен передбачати досить простий і привабливий для інвесторів механізм взяття на себе державними партнерами довгострокових зобов'язань, який в той же час не спровокує бездонну боргову яму для держави, коли всі державні партнери наберуть таку кількість зобов'язань, що з ними не впорається жодна країна.

Тим не менш, без хоч якогось законодавчого вирішення цього питання багато проектів ДПП можуть так і залишитися словами, і так і не перейдуть з категорій «потенційний» та «майбутній» в категорію «реалізований» та «успішний». А поки залишається лише шукати можливості для "user pays" ДПП проектів, сподіватися на отримання державних гарантій або структурувати проекти таким чином, щоб основні зобов'язання держави обмежувалися неплатіжними зобов'язаннями.