ДАБІ: реформуй недореформоване
Що не так з нововведеннями у будівельній галузі.
Для будівельної галузі України минулий рік видався непростим. За нескоригованими даними Держстату, обсяг загального будівництва в Україні в 2020 році (крім будівництва інженерних споруд, яке демонструвало приріст) скоротився майже на 10% в порівняні з аналогічними показниками 2019 року, а житлове будівництво взагалі «просіло» майже на 20%. І не лише через карантин. Розвитку будівельного ринку суттєво завадила реформа в галузі містобудування, яку, за іронією долі, було розпочато одночасно із запровадженням карантинних обмежень.
Реформа в будівельній галузі назрівала вже досить давно. Непрозорі та обтяжливі дозвільні процедури в поєднанні з тотальним контролем держави за реалізацією будівельних проектів створювали надзвичайний тиск на учасників ринку. Особливо цей тягар на собі відчували іноземні компанії, які ведуть свій бізнес прозоро та мають нульову толерантність до корупції. Як правило, вони мають достатні бюджети для реалізації будівельних проектів в Україні і готові створювати нові робочі місця та сплачувати податки до бюджету. Натомість, не мають бюджетів для «вирішення питань», а тому змушені роками чекати на успішне проходження всіх погоджувальних процедур та отримання документів, які дозволять розпочати будівельні роботи на об'єкті або здати в експлуатацію вже завершений об'єкт.
Загалом, корупційна складова в будівельній галузі досягла таких обсягів, що Державна архітектурно-будівельна інспекція (ДАБІ) має неофіційний статус одного з найбільш корумпованих органів влади в країні. І зовсім не безпідставно. За оцінками деяких незалежних експертів, корупційна складова відомства оцінювалась в 10 млрд грн на рік, а сума хабарів могла доходити до 30% вартості будівництва.
Основні кроки та недоліки реформи 1.0
Саме під гаслом «викорінити кричущу корупцію на будівельному ринку» уряд у березні 2020 року запустив реформу в галузі містобудування. Серед ключових змін, які мали подолати корупцію в ДАБІ, звучала пропозиція ліквідувати відомство, а замість нього створити три окремих органи, між якими розподілити регуляторні та контролюючі функції.
Ідея, на перший погляд, непогана та, за умови її належної реалізації, мала право на життя. Але, зазирнувши трохи глибше в суть, можна помітити й її негативні аспекти.
По-перше, це неправомірно. Рішення про ліквідацію ДАБІ та створення замість неї нових органів увійшли в протиріччя з нормами чинного Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яким встановлено, що архітектурно-будівельний контроль має здійснювати один орган. За таких умов питання про визнання недійсними рішень уряду про реорганізацію системи архітектурно-будівельного контролю було би лише питанням часу.
По-друге, це дорого для держави. Очевидно, що створення трьох окремих державних органів влади замість одного призведе до збільшення загальної кількості службовців і, як наслідок, — суттєво збільшить витрати на їх утримання та забезпечення діяльності. Це є додатковим навантаженням на Державний бюджет України, дефіцит якого в минулому році і без цього перевищив 217 млрд грн.
По-третє, це не раціонально. В системі нових органів архбудконтролю пропонувалось створити Державне агентство з питань технічного регулювання у містобудуванні, яке мало опікуватися регуляторними актами в сфері будівництва та визначати параметри, ДБН, єврокоди. По суті це є дублюванням функцій, більшість з яких сьогодні належить до компетенції Міністерства розвитку громад та територій України.
І на останок варто зазначити, що проста заміна корумпованого ДАБІ на нові органи навряд чи дозволила би побороти корупцію. Такий підхід нагадує картину з відомого анекдоту, де перестановка ліжок в публічному домі без заміни персоналу не призвела до збільшення прибутків власника. Іншими словами, якщо ДАБІ буде ліквідовано, то чи є гарантія, що звільнені з цього відомства посадовці не будуть працевлаштовані до новостворених органів і таким чином не продовжать свою корупційну діяльність? Правові механізми, що існують сьогодні в державі, не можуть запобігти розвитку такого сценарію.
Можна припустити, що саме усвідомивши недоліки та непідготовленість першої спроби реформи, Мінрегіон взяв на себе відповідальність за її провал та наприкінці минулого року запропонував нову концепцію.
Концептуальні зміни в реформі 2.0
Аналіз концепції оновленої реформи (принаймні, версія, що наразі анонсована Мінрегіоном) дозволяє стверджувати, що її розробники врахували помилки та недоліки першої спроби.
Зараз пропонується юридично грамотно підійти до реалізації реформи та запровадити необхідні зміни на рівні профільного закону, що регулює відносини в сфері містобудівної діяльності. Зміни до інших нормативних актів будуть вноситися вже після прийняття нового закону.
Мінрегіон, як і раніше, не відійшов від ідеї ліквідувати ДАБІ. Натомість пропонує замість неї утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ), як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. За задумом розробників, ДІАМ буде наділений функціями контролю за великими об'єктами підвищеної небезпеки СС3, приймати рішення щодо прийняття в експлуатацію таких об'єктів та здійснювати ліцензування діяльності з будівництва об'єктів СС1 та СС2.
Крім того, заявлений намір створити (за аналогією з приватними виконавцями) інститут приватних юридичних осіб, які зможуть здійснювати контроль за процесом будівництва об'єктів СС1, СС2 та СС3 (крім тих, які контролюються ДІАМ) та приймати їх в експлуатацію. При цьому органам місцевого самоврядування пропонується залишити контроль за самочинним будівництвом. Наразі невідомо, який планується механізм наділення приватних юридичних осіб повноваженнями та порядок контролю за їхньою діяльністю, але в цілому запропонований підхід до ринкового регулювання дає підстави для його позитивної оцінки.
В очікуванні на хеппі енд
Отже, задекларована концепція другої спроби реформи галузі містобудування виглядає більш життєздатною, менш затратною для держави та перспективною з точки зору запровадження конкурентного ринку в сфері архітектурно-будівельного контролю. Водночас, її реалізація та подальша імплементація потребує підтримки парламенту, контролю з боку уряду та пильності антикорупційних органів, щоб не допустити ситуації, яка утворилась на ринку сьогодні. Чи вистачить для цього сил, завзяття та політичної волі у нинішньої влади — питання, звичайно, риторичне. То ж, будівельна галузь та усі суміжні вже давно запаслися попкорном та з нетерпінням чекають на продовження другого (і хочеться вірити — останнього) сезону серіалу під назвою «Реформа містобудування».
