Чи врятує концесія українські дороги
Існуюча сьогодні законодавчий грунт для реалізації проектів на підставі концесійних угод був закладений майже два десятиліття тому.
Схоже, нам вдалося оговтатися від стрімкого, якщо не сказати, блискавичного руху уряду і всіх профільних державних структур у бік прискореної європеїзації українських доріг. Багато автомобілістів звернули увагу на те, що євроремонтні заплатки, а в деяких випадках і євро-покриття відремонтованих доріг змив прохолодний грудневий дощ.
Дефіцит бюджетних коштів, відсутність інтересу з боку приватного інвестора, нерозвинена дорожня інфраструктура в цілому, незмінно невтішна статистика і навіть несприятливі кліматичні умови, що вимагають чималих коштів для підтримки стану доріг в умовах різких перепадів температури, сильних морозів і палючого сонця. Спробуємо ще ввести в рівняння показники культури на дорогах і безпеки дорожнього руху. Здавалося б, діагноз поставлений, результат вирішений: сьогодні сподіватися на поліпшення якості доріг в Україні – все одно що чекати сніг у липні.
Втім, чи дійсно ситуація настільки плачевна або шанси на порятунок у "хворого" все ж є? Ми спробували діагностувати теперішній стан і оцінити перспективи розвитку дорожньої інфраструктури на тлі активізації зусиль держави з реформування концесійного законодавства в Україні за підтримки Європейського банку реконструкції та розвитку. Це ні в якому разі не повноцінний аналіз ситуації, навпаки, скромний погляд з боку.
У природи нема поганої погоди…
... чого не скажеш про інвестиційну погоду в Україні.
Існуюча сьогодні законодавчий грунт для реалізації проектів на підставі концесійних угод був закладений майже два десятиліття тому, зокрема, йдеться про два закони про концесії 1999 року: загальний для проектів в різних сферах економіки і профільний для будівництва та експлуатації автомобільних доріг. З тих пір в законодавство неодноразово вносилися зміни і не раз чинилися спроби реформування чинної, але не створення дієвої системи. Єдиним, поки тільки потенційно, ефективним поліпшенням може стати реалізація ряду низки, прийнятих в рамках закону від 27 лютого цього року.
Однак, поки що статистика невблаганна: ті деякі концесійні проекти в сфері дорожньої інфраструктури, які вдалося ініціювати і довести до стадії залучення приватного партнера (тобто укладення концесійної угоди), згодом так і не реалізували.
Безумовно, проблема криється не тільки в регуляторному середовищі; відсутність інших невід'ємних складових інвестиційної привабливості проектів (стабільна політична ситуація, низький рівень корупції та бюрократії і ін.) також грає важливу роль. Підсумок один – ні доріг, ні грошей, ні приватного партнера.
Тихше їдеш далі будеш?
Отримавши підтримку ЄБРР (в тому числі фінансову), Мінекономрозвитку запланували презентацію нового комплексного законопроекту про концесії на 2016 рік. Представити проект вдалося лише в середині 2017 року. Далі – консультації і рекомендації експертів, доробка, удосконалення, законодавчий процес.
Зараз не настільки складно говорити про долю нового законопроекту про концесії в руках законодавця – прийняття парламентом проекту в першому читанні і загальна атмосфера позитивного ставлення політичних сил до реформи державно-приватного партнерства вселяють віру в те, що проект все ж буде прийнятий і набуде статусу закону. Але ось передбачити, яким довгим буде його просування цим тернистим шляхом, практично неможливо.
Проте, з боку вищих державних осіб давно звучать заяви про те, що реалізація пілотних проектів будівництва автомагістралей Львів-Краковець і Київ-Умань, очікується вже в 2018 – 2019 році. Що ж, подивимося. Поки що ймовірність того, що закоу так скоро вдасться успішно запрацювати на практиці, здається досить примарною.
Курс на зниження
Чинне законодавство передбачає можливість укладення концесійних угод на термін від 10 до 50 років. При цьому, існуючі на сьогодні приклади таких угод (з урахуванням проектів в інших сферах економіки) показують, що на практиці перевага віддається максимальному граничному значенню – термін більшості угод становить 49 років.
Як показує зарубіжний досвід, укладення концесійних угод на менш тривалий термін (до 30 років) – більш поширена і ефективна практика в порівнянні з довгостроковими концесійними проектами. Це дозволяє оптимально пристосувати умови контракту до вимог дорожньої інфраструктури на момент його укладення, підвищивши таким чином життєздатність проекту в цілому.
Як приклади успішної реалізації середньо- та короткострокових концесійних проектів можна привести проекти з будівництва та експлуатації доріг у Франції та Індії, спорудження Платної дороги № 4 між Мозамбіком і ПАР, будівництво чотирьох міських доріг в Чилі.
Відзначимо, що остання редакція проекту закону про концесії істотно знижує нижню планку – до 3 років, проте верхнє значення в 50 років – залишається. Тому, існує ймовірність, що на практиці держава буде як і раніше дотримуватися максимального значення, а спроби запозичення позитивного зарубіжного досвіду будуть перекреслені.
Безкоштовний сир буває тільки в мишоловці
У числі якостей проекту, які здатні зробити його привабливим в очах потенційного інвестора, ключове місце займає механізм компенсації вкладених інвестицій. Переважне значення тут матимуть якраз законодавчо встановлені рамки для такої компенсації, другорядне – фактори, пов'язані з рівнем соціально-економічного розвитку суспільства, наявністю певних культурних особливостей і переваг населення.
Один з найбільш поширених у світовій практиці механізмів компенсації – стягнення концесіонером плати за проїзд безпосередньо з користувачів. Очевидно, що ефективність даної моделі прямо залежить від потоку автотранспорту. Як і в зарубіжній практиці, українське законодавство передбачає обов'язкову вимогу про наявність альтернативного безкоштовного проїзду, що значно знижує інтенсивність автопотоку, а також обмежує коло потенційних концесійних проектів, по-перше, тільки новими дорогами; по-друге, дорогами з імовірно високою інтенсивністю трафіку.
Але не варто опускати руки, досвід інших країн підтверджує вірність приказки: хто шукає, той завжди знайде. У разі недостатнього обсягу автопотоку, держава може забезпечити інвестору альтернативні механізми компенсації, які в основному зводяться до виплат з бюджету. Що стосується України, прийнятий в лютому закон передбачає гарантію компенсації інвестору недоотриманого прибутку за експлуатацію дороги, наприклад, у зв'язку з невисоким трафіком, в розмірі 30 відсотків від прогнозованого річного доходу.
Тим часом компромісним рішенням може бути можливість реконструкції доріг, а також будівництва ділянок в продовження існуючих доріг і експлуатації їх концесіонером на платній основі (французька модель концесії), при збереженні вимоги про наявність альтернативної безкоштовної дороги для глобальних проектів будівництва нових доріг.
Український законодавець пішов більш поширеним шляхом, передбачивши вимогу про альтернативну безкоштовної дорозги, в той же час встановлюючи вимоги до такої безкоштовної альтернативи: загальна протяжність альтернативного проїзду не може більше, ніж в 2 рази перевищувати протяжність платної дороги. І незважаючи на те, що така схема не створює додаткову конкурентну перевагу для концесіонера, зарубіжна практика доводить доцільність і ефективність такого підходу для успішної реалізації проектів концесії автомобільних доріг.
Мимоволі замислюєшся, які ж перспективи функціонування платних доріг в українських реаліях: чи готові, і чи здатні, українці платити за якісні дороги? – питання дискусійне і цілком може стати предметом окремого дослідження. Відзначимо лише, що рано чи пізно вибір все ж зробити доведеться: безкоштовний сир буває тільки в мишоловці.
Світло в кінці тунелю
Але чи варто боятися всього нового тільки тому, що воно незнайоме, та й вірити в песимістичний сценарій і критикувати – куди звичніше? Відповідь: однозначно, ні.
Чи варто йти на компроміс і шукати альтернативні рішення? Відповідь: однозначно так.
Інакше, які б титанічні зусилля не витрачалися на вдосконалення та відшліфовування концесійного законодавства, безкомпромісні вимоги і положення будуть каменем спотикання стояти на шляху реалізації концесійних проектів, створюючи перешкоди для успіху і кінцевого виграшу всіх зацікавлених сторін.
Текст написаний за співавторства Юлії Приходько, молодшого юриста практики банківського та фінансового права, ринків капіталу ЕПАП Україна.
