Земля и люди: что не так с оценкой воздействия на окружающую среду добычи?
Оценка воздействия на окружающую среду — препятствие увеличению газодобычи, или инструмент развития?
Депутаты проголосовали за рынок земли в Украине. А как обстоят дела с землей, принадлежащей общинам, государству, и на которой ведется добыча газа, янтаря
Еще в 2016 году Верховная Рада приняла Закон «Об оценке воздействия на окружающую среду». С первых дней его реализация сразу столкнулась со сложностями — было наложено вето из-за обращения Ассоциации «Свинари Украины», представители которой считали, что закон остановит работу отрасли. Только через 8 месяцев, после учета предложений президента Закон был поддержан в парламенте и подписан.
Много вопросов возникало в дальнейшем, в частности в проектах добывающей промышленности. Процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) нужно было уже проводить, а вторичное законодательство не было принято, а также для добывающих компаний было недостаточно полугодового переходного периода. Некоторые недропользователи владеют большим количеством специальных разрешений, выданных одновременно, и срок их действия также заканчивался одновременно, а продление срока действия потребовало проведения ОВОС, что означало одновременный старт многих процедур.
После более чем 2-х лет имплементации этого закона аналитический центр DiXi Group решил исследовать вопросы внедрения процедуры ОВОС и разобраться, какие проблемы возникают у добывающей компании, можно ли этому помочь и как это сделать.
Одной из проблем является значительное количество процедур ОВОС, которые должна осуществлять добывающая компания, особенно на этапе разработки месторождения. К примеру, согласно выборке из Единого реестра ОВОС, в 46% случаев процедуры ОВОС, которые проводит «Укргазвидобування», касаются бурения скважин (в том числе это могут быть отдельные ОВОС на каждую скважину, или на комплекс скважин), еще 8% процедур связаны с различными сопутствующими видами деятельности. Это больше половины от общего количества.
При этом, на одно месторождение добывающая компания может одновременно или на разных стадиях проводить процедуры ОВОС на добычу/продление добычи полезных ископаемых, строительство скважин/скважины, сопутствующие виды деятельности и тому подобное. Чтобы решить эту проблему, нужно проанализировать, какие процедуры ОВОС можно консолидировать для проекта месторождения в целом. В этом случае для компаний снизится регуляторная нагрузка, а общественность будет иметь больше информации, поскольку будет знать обо всем проекте (а не об одной скважине), не будет теряться во многих объявлениях, отчетах и слушаниях.
Другой проблемой является отсутствие отраслевых стандартов и критериев для ключевых этапов процедуры ОВОС (отчет, заключение). Законом установлено, что нормативно-методическое обеспечение и стандартизацию подготовки отчета по ОВОС осуществляет Министерство энергетики и защиты окружающей среды. Сейчас исполнение Закона по этой части осуществляется за счет предоставления работниками Минекоенерго консультаций субъектам хозяйственной деятельности.
Отсутствие стандартов и критериев, по которым определяется сущность влияния на окружающую среду от добывающей деятельности, создает поле для манипуляций для всех сторон, участвующих в процедуре ОВОС — как для компании, так и для органа, выдающего разрешение. Возможным решением может стать внедрение отраслевых стандартов для разработки отчета и заключения в сфере добычи полезных ископаемых (по различным видам ископаемых и по разным видам деятельности).
К примеру, в ЕС разработаны руководящие документы по проведению ОВОС на различных этапах: скрининга, скоупинга, подготовки отчета по ОВОС. Первые шаги в этом направлении делаются и в Украине. 2 марта 2020 Минекоенерго утвердило Методические рекомендации по разработке отчета по оценке воздействия на окружающую среду в области лесного хозяйства, разработанный с целью повышения качества отчетов по ОВОС. Аналогичный документ был бы полезен и для добывающей отрасли. Например, в Финляндии разработано пособие по проведению ОВОС для проектов по добыче полезных ископаемых.
Отсутствие требований к лицам/компаниям, которые готовят проект отчета по ОВОС порождает неопределенность в этой сфере. Эти отчеты сложные по своей структуре и готовить их должны квалифицированные специалисты, но пока в Украине не установлено никаких требований к квалификации лиц или компаний, готовящих отчеты по ОВОС.
Следует отметить, что Директива 2001/42/ЕС об оценке воздействия на окружающую среду отдельных проектов и программ и Директива 2011/92/ЕС об оценке воздействия отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду не предусматривают таких требований, поэтому страны-члены ЕС самостоятельно выбирали меры, направленные на обеспечение качества отчетов по ОВОС. Например, Кипр, Мальта, Румыния, Хорватия внедрили обязательную аккредитацию лиц, готовящих отчет по ОВОС, а в Дании ответственным за подготовку отчета был определен уполномоченный государственный орган по ОВОС.
Что касается международного опыта, то в Канаде отсутствует требование сертификации лиц, готовящих отчет по ОВОС. Вместе с тем, университеты Канады предлагают учебные программы по оценке воздействия на окружающую среду — как на уровне высшего, так и последипломного образования, а также сертификатные программы. Кроме того, Канадское агентство по оценке воздействия на окружающую среду предлагает для всех желающих двухдневные тренинговые программы.
Украина может выбрать сертификацию или другой инструмент по проверке компетенций для лиц/компаний, готовящих проекты отчетов по ОВОС. Важно, чтобы добывающие компании знали, к кому они могут обратиться, а Минэкоенерго (или другой орган по предоставлению заключения) могли проверить квалификацию разработчика отчета по ОВОС.
Также требует внимания вопрос надлежащих условий для участия гражданского общества в процедуре ОВОС. До сих пор большой является доля общественных слушаний, которые считаются состоявшимися при отсутствии представителей общественности. Так, из 373 дел, касающихся добывающей деятельности (выборка из реестра ОВОС по состоянию на 28 декабря 2019), в 136 случаях представители общественности не явились на слушания. При этом, во всех упомянутых случаях процедура проведения ОВОС продвигалась дальше. Путями решения этой проблемы является соблюдение требований Закона «Об оценке воздействия на окружающую среду», которым предусмотрено создание условий для участия общественности, контроль за выполнением Закона со стороны государства и общественного сектора, проведение просветительских мероприятий.
В частности, большая доступность информации о слушаниях в рамках процедуры ОВОС возможна через совершенствование функционала Единого реестра ОВОС: распределение информации по категориям заинтересованных сторон (например, отдельная вкладка с информацией для общественности на участие в ОВОС), возможность классификации и поиска дел по направлениям плановой деятельности, региону, этапу прохождения процедуры и тому подобное. Сегодня Реестр имеет ограниченные возможности по части работы с данными, дела хранятся в виде отсканированных файлов, что не способствует его активному использованию.
Отдельно следует отметить проблему соблюдения международного законодательства по вопросам ОВОС (Орхусская Конвенция Конвенция Эспо, соответствующие директивы ЕС) при реализации проектов по добыче углеводородов. Ярким примером является кейс против Украины в Международном секретариате Орхусской Конвенции по заключению соглашений о распределении продукции в 2013 году без проведения ОВОС, а также «янтарный закон», которым эта процедура отменена для проектов соглашений о распределении продукции. Сбалансированным решением должен стать анализ лучших мировых и европейских практик и по результатам — внесение изменений в украинское законодательство.
В европейской практике, качественное ОВОС — это эффективный инструмент планирования хозяйственной деятельности и важный элемент обеспечения устойчивого развития территорий, на которых эта деятельность осуществляется. Общей задачей государства и общественного сектора является поиск баланса между сохранением окружающей среды, интересами бизнеса по обеспечениею государства стратегически важными ресурсами.
