Спасет ли концессия украинские дороги
Существующая сегодня законодательная почва для реализации проектов на основании концессионных соглашений была заложена почти два десятилетия назад.
Похоже, нам удалось оправиться от стремительного, если не сказать, молниеносного движения правительства и всех профильных государственных структур в сторону ускоренной европеизации украинских дорог. Многие автомобилисты обратили внимание на то, что евроремонтные заплатки, а в некоторых случаях и евро-покрытие отремонтированных дорог смыл прохладный декабрьский дождь.
Дефицит бюджетных средств, отсутствие интереса со стороны частного инвестора, неразвитая дорожная инфраструктура в целом, неизменно неутешительная статистика и даже неблагоприятные климатические условия, требующие немалых средств для поддержания состояния дорог в условиях резких перепадов температуры, сильных морозов и палящего солнца. Попробуем еще ввести в уравнение показатели культуры на дорогах и безопасности дорожного движения. Казалось бы, диагноз поставлен, исход предрешен: сегодня надеяться на улучшение качества дорог в Украине – все равно что ждать снег в июле.
Впрочем, действительно ли ситуация столь плачевна или шансы на спасение у "больного" все же есть? Мы попытались диагностировать сложившееся состояние и оценить перспективы развития дорожной инфраструктуры в свете активизации усилий государства по реформированию концессионного законодательства в Украине при поддержке Европейского банка реконструкции и развития. Это ни в коем случае не полноценный анализ ситуации, напротив, скромный взгляд со стороны.
У природы нет плохой погоды…
…чего не скажешь об инвестиционной погоде в Украине.
Существующая сегодня законодательная почва для реализации проектов на основании концессионных соглашений была заложена почти два десятилетия назад, в частности, речь идет о двух законах о концессиях 1999 года: общем для проектов в различных сферах экономики и профильном для строительства и эксплуатации автомобильных дорог. С тех пор в законодательство неоднократно вносились изменения и не раз предпринимались попытки реформирования действующей, но не создания действенной системы. Единственным, пока только потенциально, эффективным улучшением может стать реализация ряда изменений, принятых в рамках закона от 27 февраля этого года.
Однако, пока что статистика неумолима: те немногие концессионные проекты в сфере дорожной инфраструктуры, которые удалось инициировать и довести до стадии привлечения частного партнера (т.е. заключения концессионного соглашения), впоследствии так и не реализовали.
Безусловно, проблема кроется не только в регуляторной среде; отсутствие других неотъемлемых составляющих инвестиционной привлекательности проектов (стабильная политическая ситуация, низкий уровень коррупции и бюрократии и др.) также играет важную роль. Итог один – ни дорог, ни денег, ни частного партнера.
Тише едешь, дальше будешь?
Получив поддержку ЕБРР (в том числе финансовую), Минэкономразвития запланировали презентацию нового комплексного законопроекта о концессиях на 2016 год. Представить проект удалось лишь в средине 2017 года. Далее – консультации и рекомендации экспертов, доработка, усовершенствование, законодательный процесс.
Сейчас не столь сложно говорить о судьбе нового законопроекта о концессиях в руках законодателя – принятие парламентом проекта в первом чтении и общая атмосфера расположения политических сил к реформе государственно-частного партнерства вселяют веру в то, что проект все же будет принят и обретет статус закона. Но вот предугадать, сколь долгим будет его продвижение по этому тернистому пути, практически невозможно.
Тем не менее, со стороны высших государственных лиц давно звучат заявления о том, что реализация пилотных проектов строительства автомагистралей Львов-Краковец и Киев-Умань, ожидается уже в 2018 – 2019 году. Что ж, посмотрим. Пока что вероятность того, что закону столь скоро удастся успешно заработать на практике, кажется довольно призрачной.
Курс на снижение
Действующее законодательство предусматривает возможность заключения концессионных соглашений на срок от 10 до 50 лет. При этом, существующие на сегодня примеры таких соглашений (с учетом проектов в других сферах экономики) показывают, что на практике предпочтение отдается максимальному пороговому значению – срок большинства соглашений составляет 49 лет.
Как показывает зарубежный опыт, заключение концессионных соглашений на менее продолжительный срок (до 30 лет) – более распространенная и эффективная практика по сравнению с долгосрочными концессионными проектами. Это позволяет оптимально приспособить условия контракта к требованиям дорожной инфраструктуры на момент его заключения, повысив таким образом жизнеспособность проекта в целом.
В качестве примеров успешной реализации средне- и краткосрочных концессионных проектов можно привести проекты по строительству и эксплуатации дорог во Франции и Индии, сооружение Платной дороги № 4 между Мозамбиком и ЮАР, строительство четырех городских дорог в Чили.
Отметим, что последняя редакция проекта закона о концессиях существенно снижает нижнюю планку – до 3 лет, тем не менее верхнее значение в50 лет – остается. Поэтому, существует вероятность, что на практике государство будет по-прежнему придерживаться максимального значения, а попытки заимствования положительного зарубежного опыта будут перечеркнуты.
Бесплатный сыр бывает только в мышеловке
В числе качеств проекта, которые способны сделать его привлекательным в глазах потенциального инвестора, ключевое место занимает механизм компенсации вложенных инвестиций. Преимущественное значение здесь будут иметь как раз законодательно установленные рамки для такой компенсации, второстепенное – факторы, связанные с уровнем социально-экономического развития общества, наличием определенных культурных особенностей и предпочтений населения.
Один из наиболее распространенных в мировой практике механизмов компенсации – взимание концессионером платы за проезд непосредственно с пользователей. Очевидно, что эффективность данной модели прямо зависит от потока автотранспорта. Как и в зарубежной практике, украинское законодательство предусматривает обязательное требование о наличии альтернативного бесплатного проезда, что значительно снижает интенсивность автопотока, а также ограничивает круг потенциальных концессионных проектов, во-первых, только новыми дорогами; во-вторых, дорогами с предположительно высокой интенсивностью трафика.
Но не стоит опускать руки, опыт других стран подтверждает верность поговорки: кто ищет, тот всегда найдет. В случае недостаточного объема автопотока, государство может обеспечить инвестору альтернативные механизмы компенсации, которые в основном сводятся к выплатам из бюджета. Что касается Украины, принятый в феврале закон предусматривает гарантию компенсации инвестору недополученной прибыли за эксплуатацию дороги, к примеру, в связи с невысоким трафиком, в размере 30 процентов от прогнозируемого годового дохода.
Тем временем компромиссным решением может быть возможность реконструкции дорог, а также строительства участков в продолжение существующих дорог и эксплуатации их концессионером на платной основе (французская модель концессии), при сохранении требования о наличии альтернативной бесплатной дороги для глобальных проектов строительства новых дорог.
Украинский законодатель пошел более распространенным путем, предусмотрев требование об альтернативной бесплатной дороге, в то же время устанавливая требования к такой бесплатной альтернативе: общая протяжность альтернативного проезда не может более, чем в 2 раза превышать протяжность платной дороги. И несмотря на то, что такая схема не создает дополнительное конкурентное преимущество для концессионера, зарубежная практика доказывает целесообразность и эффективность такого подхода для успешной реализации проектов концессии автомобильных дорог.
Поневоле задумываешься, какие же перспективы функционирования платных дорог в украинских реалиях: готовы ли, и способны ли, украинцы платить за качественные дороги? – вопрос дискуссионный и вполне может стать предметом отдельного исследования. Отметим лишь, что рано или поздно выбор все же сделать придется: бесплатный сыр бывает только в мышеловке.
Свет в конце тоннеля
Но стоит ли бояться всего нового только потому, что оно незнакомо, да и верить в пессимистичный сценарий и критиковать – куда привычнее? Ответ: однозначно, нет.
Стоит ли идти на компромисс и искать альтернативные решения? Ответ: однозначно, да.
Иначе, какие бы титанические усилия ни тратились на совершенствование и отшлифовку концессионного законодательства, бескомпромиссные требования и положения будут камнем преткновения стоять на пути реализации концессионных проектов, создавая препятствия для успеха и конечного выигрыша всех заинтересованных сторон.
Текст написан при соавторстве Юлии Приходько, младшего юриста практики банковского и финансового права, рынков капитала ЕПАП Украина.
