Почему Украине необходима программа МВФ
Украина стоит сейчас перед решающим выбором. Вот почему
Бизнес-циклы много раз объявляли мертвыми. Но кризис COVID19 стал болезненным напоминанием о том, что они все еще существуют. Что же делать с этими циклами, если мы не способны от них избавиться? Современная экономическая теория говорит, что для сглаживания таких колебаний правительства должны использовать контрциклическую политику.
Стандартный рецепт состоит из двух частей. Во время рецессии правительство имеет дефицит (больше затрат, меньше налогообложения) для поддержки экономики. В условиях экономического бума правительство должно экономить (иметь фискальный профицит), чтобы погасить долги, накопленные во время рецессии. Как правило, правительства активно пользуются первой частью этого рецепта и не менее активно пытаются избежать второй. Всегда есть стимул чуть больше разогреть экономику, чтобы набрать электоральные баллы. Понятно, что увеличение государственных расходов означает больший государственный долг, а следовательно, высокие процентные выплаты (но обычно эта проблема падает на плечи уже следующего правительства).
Чтобы контролировать увеличение расходов, правительства часто вводят фискальные правила. Самым известным примером таких правил является ограничение в 60% для соотношения долга к ВВП и сбалансированный бюджет в течение бизнес-цикла (то есть правительство может иметь дефицит в условиях спада, но когда экономика восстанавливается, нужно выходить в плюс).
Помощь
Бюджетный дефицит можно финансировать или через заимствования (внутренние или внешние), либо за счет приватизации. Некоторые страны финансируют дефицит печатая деньги, но для Украины это было бы очень плохим выбором. Чтобы оценить, не слишком ли обременительным является государственный долг, стоит взглянуть на первичный дефицит бюджета, который рассчитывается как дефицит бюджета (доходы минус расходы и чистые бюджетные ссуды) за вычетом процентных платежей по государственному долгу. Первичный дефицит бюджета показывает, потратило ли правительство больше, чем заработало, после обязательных платежей кредиторам.
Чтобы лучше понять эту идею, рассмотрим пример. Допустим, вам нужно оплатить 1000 гривен процентов по кредиту. Если вы заработали 10 000 гривен и потратили 9000 гривен, вы имеете первичный избыток и, следовательно, можете легко заплатить банку. Если вы заработали 10 000 гривен и потратили 11 000 гривен (т.е. есть первичный дефицит в размере 1000 гривен), вам придется занять 2000 гривен, чтобы не только покрыть свой дефицит, но и уплатить проценты банку. Таким образом, когда правительство имеет первичный дефицит бюджета, долг растет.
Придерживались ли правительства Украины этих правил? Рисунок 1 показывает, что не всегда. Так, в 2004—2007 годах, а затем в 2012—2013 годах Украина имела первичный дефицит в период роста экономики (в первом из названных периодов рост был очень высоким). В 2005 году государственный долг уменьшился по сравнению с 2004 годом: погасить часть долга правительства позволили очень высокие доходы от приватизации металлургического комбината «Криворожсталь». Однако затем долг снова начал расти (Рис. 2). Реструктуризация задолженности в 2015 году и здравая фискальная политика, в значительной мере поддерживаемая программой МВФ, позволили Украине снизить отношение долга к ВВП. В то же время этот рисунок показывает, как правительство Украины финансировало отечественные компании с помощью внешних заимствований в кризисные периоды: в 2009 г. чтобы помочь нескольким банкам, в 2015 году государственную поддержку получили банки, Фонд гарантирования вкладов и «Нафтогаз».
* 2020 год — как указано в законе о Государственном бюджете, принятом в 2019 году. Финансирование включает заимствования и другие виды финансирования (депозиты, средства, остатки на счетах бюджетных учреждений или на счетах казначейства
В отличие от домохозяйств, правительству не нужно полностью погашать свой долг — оно может заменить облигации, которые погашаются, новыми и делать так до бесконечности. Такое замещение «старого» долга новым возможно при двух условиях: (1) процентные выплаты не выходят из-под контроля, то есть доходы правительства растут быстрее или так же, как и процентные платежи; (2) кто-то готов занимать деньги правительству. Как показано на рисунке 3, ежегодно правительству Украины приходилось возвращать довольно значительные суммы. Однако оно также имело возможность продлевать долг с помощью новых заимствований.
* Как указано в Законе о государственном бюджете, принятом в 2019 году.
Рассмотрим подробнее кризисные времена, когда фактические темпы роста сильно отличались от прогнозов из-за внешних факторов. На рисунке 4 видно, что во время кризиса 2009 года правительство воздерживалось от больших затрат и даже смогло уменьшить дефицит (на 36% в номинальном выражении). В 2015 году ситуация была похожей, хотя реструктуризация части долга позволила уменьшить процентные платежи. Этот рисунок также показывает, как отсутствие поступлений от приватизации компенсировали за счет внешних заимствований.
Также на нем видно, что в 2009 и 2015 годах правительство практически не предоставляло фискальных стимулов, что могло стать причиной углубления экономического спада. Тогда, как и сейчас, Украина могла занимать только у МВФ и других международных институтов. Однако они считали, что Украина могла бы найти внутренние ресурсы за счет повышения эффективности расходов (например, уменьшив коррупцию в государственных закупках).
Сейчас ситуация другая. Во-первых, реформы, внедренные в течение последних нескольких лет, решили основные проблемы. Во-вторых, когда экономика прекращает работать, теневой сектор также останавливается и, следовательно, не может быть «подушкой безопасности». Однако сегодня украинское правительство имеет возможность делать то, что делают все «нормальные» правительства — поддерживать людей и бизнес и инвестировать в здравоохранение.
Примечание: в 2020 году «первоначальный план» означает государственный бюджет, принятый в 2019 году, а «новый план» — измененный закон о бюджете, принятый 13 апреля 2020.
В конце 2019 Министерство финансов планировало позаимствовать $ 13,5 млрд в 2020 году для погашения $10,4 миллиарда государственного долга и финансирования дефицита бюджета в размере около 2,4% ВВП.
Новая версия бюджета базируется на предположении падения ВВП на -3,7% и соответствующем падении доходов. Она также включает стимулирование бюджета и экономики. Для этого нужно позаимствовать почти $22 млрд для погашения долга и финансирования дефицита в размере 7,5% ВВП. Однако, как показано на рисунке 5, ситуация выглядит лучше, чем в 2015 году, когда Украина потеряла часть своей территории и почти 9% ВВП.
Возможно ли реализовать этот план? Да, при поддержке МВФ и других партнеров, которые одолжат Украине деньги.
Есть риск, что этот план чрезмерно оптимистичен? Да, по двум причинам. Во-первых, мировой экономический кризис может оказаться глубже, чем мы сейчас предполагаем. Во-вторых, парламент Украины и президент могут не договориться с МВФ.
Без поддержки МВФ ситуация в Украине будет катастрофической. Украина не сможет финансировать запланированные расходы и будет вынуждена обеспечить первичный профицит бюджета в то время, когда и экономическая теория, и здравый смысл говорят, что надо делать наоборот (ранее мы объясняли, что дефолт и печатание денег не приемлемы). А значит, выбор прост: обслуживать интересы олигарха, который все еще должен украинскому народу минимум $5,5 млрд, или дать возможность стране более-менее спокойно пережить кризис.
Подытоживая, украинское правительство часто жило не по доходам, а за большие проциклические государственные расходы приходилось платить глубокой рецессией, поскольку правительство не имеет ресурсов для стимулирования депрессивной экономики. Сейчас ситуация другая. Со времени революции Достоинства Украина накапливала фискальное пространство, чтобы иметь возможность помочь людям и бизнесу в период экономического спада. Пришло время использовать эти инструменты для противодействия кризису. Наши партнеры (МВФ, Всемирный банк, Европейская комиссия и другие) готовы помочь Украине, но чтобы это стало возможным, украинская власть должна выполнить свое «домашнее задание».
Статья предоставлена VoxUkraine
