Прогноз обменного курса гривны и госбюджета: что меняется?
«НБУ больше не будет давать прогноз обменного курса гривни Правительству». Такие заголовки появились в СМИ на прошлой неделе после принятия изменений в закон «Об НБУ».
Тема обменного курса всегда чувствительна к украинскому обществу. Поэтому генерирует множество разных вопросов — от «Что, прогнозировать курс перестанут?» до «Кто вообще у нас в Украине ответственен за курс?». Чтобы такие вопросы не «зависали в воздухе», следует объяснить логику недавних законодательных изменений.
Прогноз не равен плану
Госбюджет — это не только финансовый план страны, но и закон. Если бы законом устанавливалось значение обменного курса, то надо бы его обеспечить. Но дело в том, что в Госбюджете не имеет значения обменный курс. Это только технический показатель. Госбюджет утверждается в гривне, однако в нем есть отдельные статьи доходов и расходов, привязанные к иностранной валюте. К примеру, доходы от налогообложения импорта или выплаты по внешнему долгу. В соответствии с целью расчета показателей Госбюджета используется прогнозное значение обменного курса.
Однако ни плана по обменному курсу, ни ответственного за его реализацию не существует. В этом можно убедиться, сравнив прогноз обменного курса гривни, использованный для учета показателей проекта Госбюджета, и его фактические значения.
На самом деле, за формирование обменного курса отвечают экономика и законы рынка. Игнорирование этих законов имеет тяжелые последствия. Практика фиксации Национальным банком обменного курса в прошлом всегда завершалась одинаково — валютным кризисом и потерей страной международных резервов. Этот урок был усвоен. С 2014 года Украина перешла от фиксирования курса к плавающему обменному курсу.
При таком режиме именно баланс между спросом и предложением на валютном рынке определяет, в какую сторону двигается курс. НБУ же со своей стороны выходит на валютный рынок для выполнения только двух задач: покупки валюты для пополнения международных резервов Украины (при условии избыточного предложения валюты) и сглаживания резких движений обменного курса как в сторону девальвации, так и в сторону укрепления гривни.
За формирование обменного курса отвечают экономика и законы рынка
Гибкое курсообразование позволяет экономике найти равновесие. Например, в этом году из-за быстрого возобновления потребления и ограниченных возможностей бизнеса наращивать предложение товаров и услуг инфляция растет в мировом масштабе и в Украине. В то же время есть благоприятная мировая конъюнктура для нашего экспорта (в частности для металлургов и аграриев) и вдобавок рекордный урожай зерновых. В результате экспортеры продают значительные объемы валютной выручки, а гривна укрепляется. Укрепление гривни — мощный фактор усмирения инфляции, ведь в потребительском наборе украинца удельный вес импорта составляет 35%, а цены на импортные товары зависят от курса. Следовательно, экономика находит определенный баланс, как следствие, инфляция снижается. По прогнозам НБУ, инфляция замедлится до однозначного уровня в конце этого года и до 5% к концу следующего.
Если бы НБУ пытался зафиксировать курс, например, на уровне начала года, чтобы приблизить факт к «бюджетному плану», инфляция не имела бы шанса снизиться. Напротив, по нашим оценкам, она бы и дальше ускорялась в следующем году. А это уже очевидный конфликт с законодательно определенной приоритетной целью НБУ по обеспечению низкой и стабильной инфляции.
Существование требования о предоставлении курсового прогноза НБУ для целей бюджетного планирования создает риски ошибочного ее восприятия как планового курса в бюджете. Поэтому изъятие этой нормы является вполне логичным решением, согласующимся с применением плавающего курса.
Лучшая координация — диалог, а не формальное письмо
Законодательными изменениями, которые находятся на подписи у Президента Украины, норма относительно предоставления НБУ прогноза обменного курса заменяется другой нормой. Теперь НБУ и правительство могут проводить взаимные консультации, в частности, по прогнозу основных макроэкономических показателей, включая показатели обменного курса.
В сущности, так всегда и происходило. НБУ — независимый орган, но важна координация его политики с политикой правительства. Для этого необходимо понимание того, как правительство и НБУ видят будущее развитие событий. Специалисты министерств (прежде всего, Минэкономики и Минфина) и НБУ обмениваются собственными прогнозами и дискутируют.
Однако у макроэкономических прогнозов НБУ и правительства разное целевое назначение. Прогноз НБУ в первую очередь (но не исключительно) предназначен для того, чтобы определить уровень учетной ставки, который позволит привести инфляцию к цели 5%, а правительству прежде всего (но также не исключительно) — для того, чтобы спланировать Госбюджет. В согласовании с целями различаются и подходы создания этих прогнозов. У двух разных прогнозистов расчеты не могут совпадать, поэтому и результаты тоже, как правило, разные.
Обменный курс — неотъемлемая составляющая любого макроэкономического прогноза. В частности, он содержится и в правительственном прогнозе, используемом для подготовки проекта Госбюджета. И, учитывая, что прогнозы Минэкономики и НБУ отличаются, учитывая их разные цели, норма относительно предоставления прогноза обменного курса по макроэкономическому прогнозу НБУ была ненужной.
Несостоявшийся прогноз
Прогнозы обладают одной неизменной характеристикой — они редко сбываются до последней цифры.
Курсовый прогноз правительства в этом году также не оправдался. Госбюджет в определенной степени чувствителен к курсовым колебаниям. При ревальвации гривны при прочих равных условиях бюджет теряет на налогах от импорта, но экономит на выплатах по долгу, номинированному в иностранной валюте. Однако в целом недопоступления выше. В то же время в этом году большие налоговые поступления вполне компенсируют за счет более высоких, чем прогнозировалось, цен и роста потребления. Доходы бюджета за 9 месяцев перевыполнены почти на 30 млрд грн.
Обычно в бюджетный прогноз закладывается предположение о девальвации гривны, что является более благоприятной ситуацией для поступлений. Но при плавающем курсообразовании существует вероятность как ревальвации, так и девальвации. Поэтому, чтобы потом не считать потери от ревальвации, следует закладывать в прогноз более консервативные предположения относительно обменного курса. Здесь, как говорится, пессимист всегда в лучшей позиции — либо окажется правым, либо будет приятно удивлен.
