Почему и за что в парламенте критикуют НБУ

24 июня 2020, 13:20

Ответ на критику оценки деятельности НБУ. Для экспертного сообщества исходные данные критической оценки работы НБУ могут вызвать ряд вопросов, которые нужно конкретизировать.

«Не ошибается тот, кто ничего не делает. Не бойтесь ошибаться — бойтесь повторять ошибки» (Т. Рузвельт) — классический постулат, который не оправдывает, но упреждает подход того, кто всегда идет «медленно, но никогда назад». Ошибки совершают все органы государственной власти и чиновники. Без ошибок невозможна никакая деятельность ни в государственном менеджменте, ни вне его. Анализ ошибок — залог недопущения их в будущем. Казалось бы, очевидные до банальности мысли, понятные всем. Почему же критика действий Национального банка в 2019—2020 годах вызывает такое неприятие и истерию со стороны даже не столько самого Национального банка, сколько симпатиков его политики?

Видео дня

Одной из ключевых функций парламента является парламентский контроль — инструмент выявление нарушений в деятельности системы органов госвласти и упреждения их. Парламент, как орган представительский, имеет право и даже обязан давать политическую оценку деятельности соответствующих институций. Тем более, что в соответствии со ст. 51 Закона Украины «О Национальном банке», НБУ является подотчётным в своей деятельности перед Верховной Радой, что проявляется в участии парламента в кадровых вопросах (назначении 4-х из 9 членов Совета НБУ, голосования по представлению Президента Украины за кандидатуру главы Нацбанка), обязанности руководства НБУ подавать обязательную информацию и выступать с отчетом в парламенте.

Постановление — это сугубо политическая оценка деятельности главы Нацбанка, которая не влечет последствий в виде его снятия с должности

Собственно в рамках своей деятельности и для исполнения поручения Главы Верховной Рады Комитет по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики разработал проект постановления ВР 3690, в котором дал оценку результатам денежно-кредитной политики, в том числе указал на просчеты, которые на наш взгляд совершило руководство НБУ в своей работе.

К слову, комитет далеко не одинок в своих выводах. О просчетах в реализации монетарной политики Правлением НБУ регулярно заявляют в Совете Национального банка, достаточно посмотреть критические решения последнего по проблемам кредитования, проведения валютно-курсовой политики, выполнению основ денежно-кредитной политики, в которых деятельность правления в том числе признается «неэффективной и не отвечающей сегодняшним вызовам».

Отмечу сразу, что Постановление — это сугубо политическая оценка деятельности главы Нацбанка, которая не влечет последствий в виде его снятия с должности. Исключительные основания для снятия с должности главы НБУ прописаны в ст. 18 закона о Нацбанке, и для их реализации, по моему мнению, на сегодняшний день нет надлежащих юридических оснований.

Однако, сложившийся в украинском политикуме подход, к скажем так, проблеме места НБУ в системе госвласти, состоит в оценке любых действий в отношении НБУ в черно-белом формате. Неудивительно, что проект постановления вызвал у симпатиков политики НБУ лютую истерику с пророчествами отставки Я. Смолия и неотвратимо следующим за нею концом света, а у ненавистников команды НБУ — радость, граничащую с эйфорией. Со своей стороны, отмечу, что любые оценки в черно-белом формате — признак не зрелого специалиста. В оценке любой многофункциональной институции следуют быть максимально объективным, ведь упрощенный подход может только навредить.

Если давать такую объективную оценку выполнению денежно — кредитной политики, то в работе НБУ за последние полтора года, конечно, были не только недочеты и ошибки.

Среди позитивов следует выделить блестящую работу НБУ по стабилизации колебаний курса национальной валюты в конце марта 2020 года исключительно рыночными инструментами. В части валютного регулирования, это также продолжение последовательной политики валютной либерализации и в частности отмена требования обязательной продажи валюты. Нельзя не отметить своевременные действия Нацбанка по поддержке банковской системы с началом последнего кризиса в марте 2020 г. (в части рефинансирования, смягчения требований к оценке кредитного риска, к накоплению капитала и т. д.). Да и в целом, можно говорить о повышении (какой ценой, но все же) устойчивости банковской системы (ни одного нового неплатежеспособного банка в 2019 г. и первой половине 2020 г.). Ускоренное снижение номинальной процентной ставки (с 13,5% до рекордно низких за время независимости 6%), и соответственно уменьшение реальных процентных ставок, наблюдаемое в 2020 г. — шаг хотя и запоздалый, и недостаточный, однако правильный по сути для поддержки экономической активности в кризис.

Вместе с тем, предметом этой статьи является рассмотрение критических пунктов в Постановлении парламента. Для экспертного сообщества исходные данные такой критической оценки деятельности НБУ могут вызвать ряд вопросов, которые необходимо конкретизировать и разъяснить.

Парламент, как орган представительский, имеет право и даже обязан давать политическую оценку деятельности соответствующих институций

Пожалуй, главный вопрос на который надо ответить, это объективная оценка успешности политики НБУ по снижению инфляции — тренд, который ускорился во второй половине 2019 г. и продолжился в первой половине нынешнего.

Сразу хотелось бы заявить, что Комитет ни в коем случае не ставит под сомнение необходимость достижения стабильной и низкой инфляции как одного из благоприятных условий для обеспечения устойчивого экономического роста. Хотя и здесь возникают вопросы, а какой именно уровень однозначной инфляции можно считать «благоприятным» для Украины на данном этапе ее развития — почему, например, это 5%, а не 7% или 8% в среднесрочной перспективе. Напр., есть прецеденты быстрорастущих стран, того же Китая, в котором с 1985 по 1996 гг среднегодовая инфляция превышала 11%, с ее последующим снижением до уровня менее 5%.

Возвращаясь к нашим реалиям, главным итогом реализации монетарной политики в 2019 г. стало замедление потребительской инфляции до 4,1% (к декабрю 2019 г.) с 9,8% годом ранее. Все прогнозы НБУ в 2019 г. указывали на то, что инфляция вернется к целевому диапазону в среднесрочной перспективе только к концу 2020 г. Однако произошло это на год раньше. Такая ускоренная дез-инфляция стала следствием проведения крайне жесткой монетарной политики с поддержанием высоких номинальных и реальных процентных ставок. В 2019 г. Украина стала региональным лидером по уровню реальной процентной ставки (учетная ставка НБУ минус текущая либо прогнозная инфляция) и, кстати, остается таким до сих пор. Если сравнивать с текущей инфляцией, то реальная процентная ставка практически весь год поддерживалвсь на уровне, близком к 10% (средняя процентная ставка в 2019 г. составила 17%, тогда как средняя инфляция 7,9%).

Такая политика действительно привела к резкому торможению инфляции. Вместе с тем, будучи поддержанной не менее жесткой бюджетной политикой (по удержанию первичного профицита бюджета), такая политика привела к формированию ряда негативных тенденций и дисбалансов в экономике, главными из которых стали стремительный приток нерезидентов на рынок ОВГЗ и рекордное по мировым меркам укрепление обменного курса гривни.

Последствиями такой политики стали — недобор по таможенным платежам и сборам и провал в выполнении бюджета, ухудшение ценовой конкурентоспособности экспортеров и спад в промышленном производстве (на 0,5% по итогам года), продолжение падения объемов кредитования и вытеснения частных инвестиций, и, как результат, резкое торможение экономического роста в последнем квартале 2019 г., из-за чего в 2020 г. экономика вошла уже в охлажденном состоянии и демонстрировала падение в первые месяцы текущего года (еще до всех событий с короновирусом)

Поэтому, давайте будем объективными, комплексно разбирая действия НБУ, так правильные, так и ошибочные, в проведении своей политики.

Инфляция

В 2014—2015 году Правление Национального банка из-за неподготовленного перехода к плавающему курсу допустило глубокий валютный кризис (трехкратную девальвацию гривни), которая среди прочих факторов спровоцировала галопирующую инфляцию (60,9% на пике в апреле 2015 года), хотя на начало 2014 инфляция была почти на нулевом уровне. В 2014—2017 гг. инфляция сохранялась на двузначном уровне, а цены кумулятивно выросли почти в 2,3 раза. По уровню инфляции за этот период Украина вошла в топ-5 худших стран в статистике МВФ. Конечно, НБУ приходилось действовать в условиях аннексии Крыма и войны на Донбассе. И тем не менее, в результате принятых решений руководством НБУ главная функция Национального банка, ценовая стабильность, не выполнена.

Для борьбы с инфляцией, начиная с 2015 г. Национальный банк, по рекомендациям МВФ, начал внедрение нового режима монетарной политики — инфляционного таргетирования с объявлением среднесрочной цели по инфляции, взятия на себя публичных обязательств по ее достижению, переходу к плавающему обменному курсу и использованию процентной ставки в качестве основного инструмента монетарной политики и якоря ценовых ожиданий.

Этот режим заработал в полной мере с 2016 г. Национальный банк достиг своей цели по инфляции в соответствии с графиком, утвержденным в стратегии Монетарной политики на 2016−2020 гг. в первый год, однако не достиг в 2017 — 2018 гг. Для достижения цели по инфляции на 2019 г. НБУ годом ранее начал цикл сверхжесткой монетарной политики, что и привело к описанным выше негативным тенденциям.

Экономический рост vs функции НБУ

В соответствии со ст. 6 Закона «О Национальном банке Украины», НБУ способствует соблюдению устойчивых темпов экономического роста и поддерживает экономическую политику КМУ при условии, что это не препятствует достижению целей вначале ценовой, а затем и финансовой стабильности.

Однако, как уже отмечалось, в реальности НБУ сосредоточил свою деятельность на цели достижения ценовой стабильности, оставляя в стороне цель экономического роста. Национальный банк ощутил себя даже не в автономии — в вакууме по отношению ко всему обществу. Он достигал одной, пусть и приоритетной, исходя из законодательного мандата, цели, не заботясь о влиянии своих действий на достижение других целей монетарной политики, а именно в ущерб развитию всей экономики (что мы видели во второй половине 2019 года).

В международной практике двойные цели деятельности центральных банков отражены в законодательстве США, Австралии, Новой Зеландии, Канады. Так, мандат ФРС США определен как содействие максимальной занятости в контексте ценовой стабильности. Конгресс США установил три ключевые цели монетарной политики: максимизация занятости, стабилизация цен и доведения до умеренного уровня долгосрочного процентных ставок.

Мандат Банка Новой Зеландии сформулирован следующим образом: «Достижение и обеспечение стабильности цен в среднесрочной перспективы и поддержание максимального уровня постоянной занятости». Мандат центрального банка Канады — обеспечение экономического и финансового благополучия Канады. Политика центрального банка Австралии направляется на стабильность национальной валюты, обеспечение максимального занятости населения и экономического процветания и благополучия народа.

Демонетизация экономики

На этапе восстановительного или догоняющего роста контролируемая положительная динамика уровня монетизации экономики создает импульс для экономического роста путем стимулирования инвестиционного и потребительского спроса. Соответственно, обратный процесс (сокращение количества денег в экономике) из-за замедления кредитной активности тормозит экономическое развитие, что и происходило в Украине в течение последних пяти лет.

Объясняя демонетизацию экономики выводом с рынка неплатежеспособных банков (а это звучит у некоторых экспертов), критики проекта постановления фактически признают не взвешенную денежно-кредитную политику НБУ. Согласно статье 25 Закона Украины «О Национальном банке Украины» основными экономическими средствами и методами денежно-кредитной политики является регулирование объема денежной массы через ряд инструментов. То есть, регулирование объема денежной массы является неотъемлемой составляющей денежно-кредитной политики НБУ. Следовательно, если бы НБУ придерживался закона и ответственно относился к управлению денежной массой, то, принимая многочисленные решения о признании банков неплатежеспособными, должен был позаботиться и о компенсаторах.

Денежная масса увеличивается в основном благодаря предоставлению банками кредитов в экономику. Однако, Национальный банк не только не способствовал активизации кредитования, в том числе через стимулирование банков к более активной расчистке балансов от неработающих кредитов (доля которых последние годы держится около 50%), он максимально усложнил этот процесс через поддержания высоких процентных ставок и установления необоснованно жестких требований к оценке банками размера кредитного риска (постановление НБУ от 30.06.2016 г. № 351, которое было смягчено только с началом нового кризиса).

Как следствие, устойчивость банковской системы выросла, однако достигнуто это за счет сворачивания кредитования экономики. Банки не выполняют в полной мере свою главную функцию — кредитования экономики и насыщения ее деньгами. Отношение кредитов к ВВП падает последние 6 лет: с 64,3% ВВП в 2014 г. до 49,4% в 2015 г., 41,9% ВВП в 2016 г., 34,1% в 2017 г., 30,2% в 2018 г. и 24,5% в 2019 г. (при нормальном уровне 60−70%). Этот процесс продолжается и в 2020 г.

Соответственно уровень монетизации экономики (отношение денежной массы к номинальному ВВП) сокращался не только во время активной фазы «банковского очистки» в 2015 — 2016 годах, но и в 2017 — 2019 годах.

Аргумент о развитии безналичных расчетов, как пояснение позиции НБУ, не выдерживает критики, поскольку этот процесс влияет на структуру денежной массы (сокращение доли наличных), но не на ее объем как в абсолютном измерении, так и относительно ВВП. Развитие безналичных расчетов приводит лишь к перетеканию средств из одной составляющей денежной массы в другую.

Для сравнения: в соседней Польше, где развитие безналичных расчетов не отстает от Украины, уровень монетизации экономики в 2015 — 2019 лет вырос с 59,2% до 66,5%, в Чехии — с 75,1% до 82% ВВП.

Таким образом, при условии ответственного вывода банков с рынка, денежная масса не должна сокращаться, а депозиты с ликвидируемых банков должны перемещаться или в другие банки, или в наличные. Сокращение денежной массы происходит только в том случае, если депозиты «исчезают» навсегда. Именно такой метод «очистки» банковской системы использовал НБУ.

Пассивное участие НБУ на рынке ОВГЗ

Если рассматривать поведение НБУ в разные временные периоды, то вполне можно говорить о его противоречивом характере. Так, в 2019 удерживая высокую учетную ставку и не предотвращая чрезмерное укрепление курса гривни (с целью снижения инфляции) способствовал значительному притоку иностранного капитала на рынок ОВГЗ и получению нерезидентами сверхвысоких доходов от вложений в государственные облигации Украины.

С марта 2020, когда конъюнктура международного рынка капиталов и внутреннего рынка в Украине резко ухудшилась, НБУ изменил свое поведение и никоим образом не препятствовал дестабилизации внутреннего рынка ОВГЗ. Если бы НБУ обратился к инструменту выкупа государственных ценных бумаг на вторичном рынке, что является нормальной монетарной операцией, то ставки заимствований для Минфина были бы заметно ниже и рынок ОВГЗ мог бы работать более ритмично, особенно в марте — апреле 2020 г.

Ревальвация гривни и выкуп иностранной валюты в 2019 году

Состояние платежного баланса Украины в 2019 позволяло выкупать большие объемы иностранной валюты в международные резервы даже в условиях плавающего обменного курса. Большие объемы валютных интервенций и, соответственно, избежание резкого укрепления номинального и реального обменного курса гривни были необходимыми, исходя из следующих функций центрального банка:

1) избежание резких скачков обменного курса, которые искажают ценовые сигналы для производителей и тормозят развитие внешней торговли;

2) формирование международных резервов и их содержание на достаточном уровне для поглощения шоков платежного баланса.

В действительности же НБУ не препятствовал чрезмерной волатильности обменного курса и превысил экономически безопасный показатель укрепления курса гривни в 2019 году. Так, индекс реального эффективного обменного курса (РЭОК) гривни за 2019 повысился на 19,1%. Для сравнения: в ЕС в рамках диагностики макроэкономических дисбалансов (Macroeconomic Imbalances Procedure) мониторингу подлежит показатель изменения РЭОК за 3-летний период. Опасным показателем считается ревальвация РЭОК с темпом роста более 11% за три года. Украина же в три раза превысила предельный показатель ЕС — РЭОК, гривна укрепилась на 31,8% за 2017−2019 гг. И даже за 2019 г. фактический рост РЭОК гривни (19,1%) в 1,7 раза превысило предельный показатель ЕС по 3 летний период (11%).

Фактический объем международных резервов Украины в конце 2019 г. находился на уровне 85,5% композитного критерия МВФ, отставая на 14,5% от нормативного значения.

Национальный банк, учитывая состояние платежного баланса в 2019 г., имел все возможности для повышения уровня адекватности международных резервов Украины через более активное проведение валютных интервенций, но не сделал этого, предпочтя аномальном укреплению курса гривни. Такая политика генерировала значительный ущерб для украинских экспортеров и сверхприбыли для финансовых спекулянтов в государственные ценные бумаги.

На валютном рынке сформировалась психологическая настроенность на дальнейшую ревальвацию и процесс приобрел само-усиливающийся характер: экспортеры, ожидая еще большего укрепления гривни, начали активно продавать валютную выручку, дополнительно усиливало ревальвационное давление.

В конце года НБУ значительно увеличил объемы валютных интервенций, что позволило продемонстрировать сравнительно большой годовой объем покупки валюты, но реакция была запоздалой для изменения курсового тренда.

Такая невзвешенная монетарная и валютно-курсовая политика, давайте будем честны, — это нарушение Правлением НБУ ст. 99 Конституции Украины (обеспечение стабильности национальной денежной единицы), а также невыполнение в полной мере трех основных целей, указанных в законе Украины «О Национальном банке Украины».

Как мы видим, объективная реальность, заставляет нас признать наличие разных, порою противоположных последствий в результате деятельности регулятора. Но очень важно, что мы начали этот диалог на высоком государственном уровне. Начали его прозрачно и с привлечением всех сторон. Мы убеждены, что этот диалог позволит избежать ошибок в будущем, обеспечив эффективную работу в дальнейшем.

Ни в коей мере не посягая на политическую и операционную независимость Национального банка, мы убеждены в том, что именно диалог является тем механизмом, который позволит строить политику НБУ в рамках баланса интересов общества, государства, бизнеса и наших иностранных партнеров, не смещая акценты в балансе ни на одну из сторон этих взаимоотношений, как к сожалению, это случалось в прошлом.

Присоединяйтесь к нам в соцсетях Facebook, Telegram и Instagram.

Показать ещё новости
Радіо НВ
X