Это бета-версия нового сайта Нового Времени. Присылайте свои замечания по адресу newsite@nv.ua

Какой должна быть новая модель господдержки аграриев

3 декабря, 18:00
107
Цей матеріал також доступний українською

Скандалы вокруг распределения субсидий аграриям повторяются ежегодно. И есть достаточно серьезніе обоснования ожидать подобныхе скандалов и в будущем, если не изменить сам подход и концепцию предоставления субсидий аграриям.

О какой господдержке идет речь?

Рисунок 1 показывает структуру господдержки аграриев за последние 20 лет. Как видим, к 2017 году более 90% всей поддержки составляли налоговые льготы. Это льготы от так называемого единого налога 4-й группы (или фиксированный сельскохозяйственный налог до 2015 года) и специального режима налогообложения налогом на добавленную стоимость (НДС) для сельскохозяйственных предприятий. Спецрежим НДС был полностью отменен с 2017 года, однако единый налог продолжает функционировать и генерировать ежегодно более 4 млрд грн дополнительной поддержки для аграриев. Однако в этой заметке речь идет о других двух категориях поддержки, которые изображены на Рисунке 1, в частности это прямые субсидии сельхозпроизводителям и косвенные субсидии через финансирование общих услуг в аграрном секторе. Прямые субсидии – это субсидии, которые сейчас активно обсуждаются в СМИ. Их объем составлял 6,3 млрд в 2018 году, а на 2019 запланировано чуть больше 7 млрд грн. Это и 1 млрд грн фермерам, 4 млрд грн на поддержку животноводства, около 1 млрд грн на компенсацию стоимости отечественной с/х техники и тому подобное. Все эти субсидии можно назвать в целом ресурсными субсидиями, поскольку все они различными способами направлены на удешевление стоимости покупки производственных ресурсов аграриями. Косвенные субсидии – это финансирование деятельности Госпродпотребслужбы, Госгеокадастра и других ведомств и научно-исследовательских структур, находящихся под "крышей" Минагрополитики. Аграрии, таким образом, косвенно получают поддержку, например, посредством контроля благополучия животных, растений на территории Украины, защиты от завоза вредителей и болезней, которую осуществляет Госпродпотребслужба.

Существующая система прямой господдержки безнадежна

Постоянные скандалы с распределением прямой господдержки (то есть ресурних субсидий ), их хаотичное бюджетирование и имплементация поднимают вполне закономерный вопрос о справедливости и эффективности существующих программ поддержки. Для того, чтобы быть действенным инструментом, программы поддержки должны быть стабильными и действовать в течение длительного времени. При "раздачеи" субсидий производителям, всегда нужно задавать вопросы, а были бы возможны инвестиции, например, в строительство животноводческих комплексов без этих субсидий. Если нет, то тогда можно говорить об их эффективности. Сейчас все инвестиции в комплексы (в сады, в технику и т.д.) осуществляются исходя из текущих бизнес соображений, а помощь получается по факту, то есть на решение инвестировать или не инвестировать субсидия никоим образом не влияет, следовательно даже формально не может считаться эффективной.

Более того, как ни парадоксально, но пока в Украине нет официально утвержденной Стратегии развития аграрного сектора, а значит, нет официальной цели, что мы развиваем и к чему стремимся. Каким образом можно оценивать эффективность субсидий в таком случае? Никак.

Что может быть основной целью Стратегии развития АПК, на достижение которой может направляться господдержка. Обычно в мире повышение конкурентоспособности и производительности ставится одной из основных целей аграрной политики. И на это есть абсолютно уважительные причины. Например Рисунок 2 свидетельствует о том, что условия торговли для аграриев ухудшаются, поскольку динамика соотношения цен на материально-технические ресурсы к ценам на аграрную продукцию – не в пользу аграриев. Цены на ресурсы растут быстрее чем цены на саму аграрную продукцию. Соответственно, единственное, за счет чего аграрий может поддерживать или повышать прибыльность своего бизнеса (поскольку обычно аграрии не могут влиять на эти цены) – это повышение производительности. Только имея высокопроизводительные и прибыльные хозяйства можно надеяться на развитие сельских территорий и рост экономики в целом. Кстати, зарегистрированный в Верховной Раде проект закона №8171 Об основах государственной аграрной политики и государственной политики сельского развития ставит повышение производительности как один из приоритетов аграрной политики.

Рисунок 2 Условия торговли для аграрных производителей (на примере США)

Источник: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ECONI-2018-10/pdf/ECONI-2018-10-Pg25.pdf и https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ECONI-2015-01/pdf/ECONI-2015-01-Pg25.pdf

Стимулируют ли существующие ресурсные субсидии рост производительности и эффективности в аграрном секторе? С точки зрения мирового опыта и западной научной литературы – ответ достаточно однозначен – нет. Существует много эмпирических исследований, свидетельствующих о том, что так называемые "привязанные к производству" субсидии (включая ресурсные субсидии) преимущественно негативно влияют на эффективность и производительность производства. Дело в том, что с научной и практической точки зрения, в данной ситуации происходит борьба эффектов дохода и замещения. Эффект дохода состоит в том, что аграрии могут купить больше или дешевле, например, техники, которая может повысить их производительность. Однако в то же время это может привести к так называемым мягким бюджетным ограничениям (англ. Soft budget constraint), когда аграрии будут инвестировать слишком много, на что нет реальной экономической необходимости. Красноречивым примером в этом случае является, например, Швейцария, имеющая наибольшее количество тракторов в мире на единицу площади – 2,6 единиц на 10 га. Для сравнения, США имеет почти в десять раз меньше тракторов в расчете на 10 га. С другой стороны, менеджеры из-за возможности субсидий могут менее упорно работать для достижения определенного уровня доходности, поскольку есть субсидия. Оказывается, что эффект замены почти всегда преобладает. Пример ЕС, в котором фермерство превратилось больше в хобби – яркое тому свидетельство. Более того, основной группой, получающей наибольшую выгоду от таких "привязанных к производству" субсидий являются поставщики материально-технических ресурсов и наблюдаются довольно значительные экономические потери.

Есть мнения превратить существующую поддержку в такую, какая сейчас есть в ЕС. Учитывая это, нужно отметить следующее. В ЕС пока существуют преимущественно так называемые погектарные субсидии, что в довольно упрощенной форме выглядит как выплата на гектар безотносительно к производству, происходящему на этом гектаре. Погектарные субсидии пока недостаточно изучены, но существующие исследования свидетельствуют о менее негативном влияние на производительность по сравнению с ресурсными или привязанными субсидиями. Однако другой интересный факт, который напоминает украинские реалии, это несправедливость распределения. Рисунок 3 свидетельствует о том, что около 20% фермеров получают 80% всех субсидий в ЕС. Эта картина еще хуже для Румынии и Болгарии. Таким образом, логичным в данном случае будет вывод, что даже если Украина перейдет к европейской модели дотирования аграриев, все равно останутся ежегодные скандалы со справедливостью распределения субсидий. Более того, несмотря на хронические проблемы с госбюджетом Украины, европейская модель поддержки аграриев является только гипотетической возможностью.

Рисунок 3 Распределение прямой поддержки аграриям в ЕС, 2014

Source: http://capreform.eu/focus-on-the-distribution-of-direct-payments/

В сухом остатке имеем то, что существующая система субсидий аграриям не способствует и не будет способствовать росту всего сектора ни с практической, ни с теоретической точек зрения. О европейской модели поддержки можно только пофантазировать, но даже и она не решила бы проблемы справедливости распределения дотаций.

Критикуя – предлагай альтернативу

Многие звучит пока критики существующей системы, но никто не спешит предложить альтернативу. Несмотря на безнадежность существующих субсидий и проблем с госбюджетом, о чем говорилось выше, логично структурировать существующий бюджет поддержки аграриев в соответствии с главными проблемами. Этих проблем, на самом деле, есть только две (оставим за кадром нынешнюю проблему с ж/д перевозками и логистикой в ​​целом). Первое, это нехватка квалифицированных кадров на селе и в АПК. Второе, это доступность и стоимость кредитных ресурсов.

Начнем со стоимости кредитов. Это – макропроблема и силами одного агросектора ее не одолеть. Несколько удешевить кредиты для аграриев в данном случае сможет разве что отмена моратория на куплю-продажу сельхозземель, поскольку сельхозземли можно будет в таком случае отдавать в залог. Однако кардинальных изменений без стабилизации макроэкономической ситуации, развития финансового сектора и фондового рынка не ожидать стоит. Хотелось бы попутно заметить по поводу эффективности компенсации процентных ставок аграриям. Такая программа может существовать и она кажется "наименьшим злом" из всех возможных программ поддержки. Однако можно будет говорить о ее эффективности только при условии ее полного "администрирования" коммерческими банками без какого-либо вмешательства со стороны чиновников. Сейчас об этом говорить не представляется возможным, поскольку все компенсации происходят постфактум и по отдельной процедуре. Кроме того, обществу и Минагрополитики нужно быть готовыми, что эту поддержку вновь получают и так уже успешные предприятия, поскольку успешные предприятия с хорошей кредитной историей были и будут оставаться желанными клиентами коммерческих банков. Малые сельхозпредприятия, например, к этой категории не относятся.

Доступ к кредитам остается, как уже выше отмечалось, особенно проблемным для малых сельхозпроизводителей. Причина довольно объективная и имеет экономический характер – значительные риски на стороне банков в работе с фермерами из-за как правило отсутствия залога, отсутствия приемлемой для банка финансовой отчетности (иза упрощенной системы налогообложения и отчетности в сельском хозяйстве), отсутствия кредитной истории и тому подобное. Банкам просто экономически не выгодно работать с малыми формами хозяйствования, проще со средними и крупными. Выходом из этой ситуации является распределение этого риска с другими заинтересованными сторонами через Фонд гарантирования кредитов. Здесь есть определенная аналогия с уже существующим Фондом гарантирования вкладов физических лиц. Суть предлагаемого Фонда заключается в том, что Фонд гарантирует возврат кредитов (полностью или его части) в случае дефолта сельхозпроизводителей. Это значительно снижает риски кредитования для банков и создает в свою очередь мультипликативный эффект на объем кредитования аграрного сектора. Грубо говоря, если доля неработающих кредитов в настоящее время в аграрном секторе составляет около 6%, то при 100% покрытие гарантией, 7 млрд грн, которые сейчас выделяются на субсидии аграриям, могли бы превратиться в более чем 50 млрд грн кредитов под гарантию фонда. Для сравнения, на конец 2017 кредитный портфель аграриев составлял 60 млрд  грн. Мультипликатор, учитывая международный опыт, может достигать и 20. Конечно, необходимо отдельно обсужддискутировать о дизайне такого Фонда, условиях доступа к ресурсам Фонда, формированию и функционированию наблюдательного совета и т.д., однако принципиально такой инструмент облегчает доступ аграриев (особенно для тех, которые имеют проблемы с залогом) к финансированию. Более того, этот Фонд не запрещает компенсировать процентные ставки, например; однако главное, чтобы деятельность этого такого Фонда была автономной и не зависела от капризов чиновников, депутатов и групп влияния. Создание и развитие действующего сектора по агрострахованию (который по факту пока отсутствует) должно параллельно поддерживать создание такого Фонда. Минагрополитики также может работать над поддержкой и развитием агрострахования. Отмечу, что в США преимущественный объем господдержки аграриев различными способами направляется именно на поддержку агрострахования.

Вопросы квалификации и численности кадров на селе – тоже не простая проблема, которую нельзя преодолеть силами одного агросектора. Сейчас вопрос количества можно вынести за скобки, поскольку пока никому не удавалось удержать молодежь на селе; даже в советское время, когда во всю работала административная машина и выделялись значительные средства на инфраструктуру села. Кроме того, неутешительные демографические прогнозы также свидетельствуют о том, что уменьшение сельского населения будет продолжаться и в дальнейшем. Однако за высокую квалификацию кадров можно и нужно бороться. И здесь нужно говорить не только о технических специальностях, но и об экономистах (аграрных), менеджерах, политиках и ученых, поскольку по отношению к этим "кадрам", вопрос квалификации также достаточно остро стоит. Что здесь могло бы сделать Минагрополитики? Сейчас в бюджете Минагрополитики запланировано около 150 млн грн на научные исследования, разработку и подготовку научных кадров [1] и 25 млн грн на повышение квалификации. Таким образом, на "кадры" Минагропролитикы забюджетировало у 175 млн грн, что весьма не малая сумма. Бюджет Национального фонда исследований на 2019 будет у 250 млн грн, а тут только для одного сектора 175 млн грн. Конечно, эти деньги распределяются по заявительному принципу, между подведомственными структурами Минагрополитики (научно-исследовательские учреждения, например) и эффективность деятельности этих учреждений довольно сомнительна. Однако если бы можно было создать Фонд по агрообразованию, наукие и консультированию и распределять уже существующий бюджет на конкурсной основе, можно было бы быстро достичь качественных изменений с повышением квалификации кадров. Соответствующие команды подавали бы заявки и конкурировали бы за проекты.

Как итог

По различным индикаторам, отзывами представителей аграрных ассоциаций и мнению самого руководства Минагрополитики, существующая система субсидий в аграрном секторе неэффективна. Это обусловлено в первую очередь проблемами с ее дизайном, выполнением программ и несправедливостью распределения субсидий. Однако есть все основания утверждать, что эта система дотаций в принципе безнадежна в части стимулирования долгосрочного роста аграрного сектора. Такой вывод можно сделать исходя из результатов научных (западных) исследований, международной практики и реального состояния Госбюджета Украины.

Несмотря на это, нужно поднимать вопрос Новой модели поддержки аграрного сектора в рамках уже существующих расходов на поддержку аграрного сектора. Новая модель поддержки должна решать точечно наиболее острые проблемы в агарной отрасли, а это – проблема количества и качества кадров в АПК, доступности и стоимости кредитов. Фонд гарантирования кредитов аграриям дает возможность улучшить доступ к кредитам и мультиплицировать уже существующий объем субсидий в реальные кредиты, особенно это важно для малых сельхозпроизводителей. Фонд по агрообразованию, науке и консультированию создаст конкурентные условия получения финансирования на различные проекты (в агрообразовании, консультировании, научных исследованиях, информационной и сервисной инфраструктуре), что позволит достаточно быстро повысить уровень квалификации кадров в АПК.