Для танго нужны двое. Как взаимодействовали правительства и парламенты при принятии бюджетов
Как одной шкалой оценить 4 тыс. слов текста, и 2−3 тысячи строк таблиц Государственного бюджета и понять — стало ли в этом году планирование более качественным или нет? Ответ — в нашем рейтинге.
С 2018 года VoxUkraine рассчитывает рейтинг бюджетных процессов. Рейтинг показывает, насколько процесс принятия бюджета соответствует Бюджетному кодексу. А также насколько слаженно работают Минфин и Верховная Рада. Ведь не секрет, что при принятии бюджета происходят как «торги», так и «шантаж» — депутаты пытаются профинансировать важные для них проекты, тогда как Минфин стремится сохранить реалистичность главной сметы страны и облегчить ее выполнение.
Первый рейтинг бюджетов учитывал соблюдение сроков их принятия и то, насколько депутатам удавалось «раздуть» расходы и дефицит бюджета по сравнению с первоначальной версией, представленной Минфином. В 2020 году мы добавили в рейтинг еще один фактор — количество положений законодательства, приостановленных законом о бюджете (ведь в целом этого делать нельзя). В этом году рейтинг учитывает еще и контрцикличность бюджетного дефицита: во время экономических кризисов дефицит может повышаться, так как правительство пытается поддержать экономику, однако в периоды роста дефицит должен быть низким.
Рейтинг
Лучшим остается бюджет на 2019, который составляло Министерство финансов под руководством Оксаны Маркаровой, а принимала Верховная Рада VIIІ созыва. Бюджет прошлого (2020) года — на втором месте.
Бюджет 2021 пока находится на 6 строчке. Если применить к нему методику прошлого года, он выйдет на первое место, потому что во время рассмотрения бюджета в парламенте его расходы и дефицит снизились. Однако размер бюджетного дефицита еще до депутатского голосования был вдвое выше разрешенного Бюджетным кодексом и остался большим даже после сокращения.
Сроки принятия бюджетов: возвращение к нормальности
В последнее время и правительство, и депутаты пытаются соблюдать сроки рассмотрения бюджета, предусмотренные в Бюджетном кодексе, хотя почти всегда рассмотрение бюджета ко второму чтению длится дольше, чем запланировано.
Красным цветом обозначены бюджетный процесс, предусмотренный в БК, синим — фактический. Темные цвета — рассмотрение бюджета во втором чтении, светлые — в первом. Желтым отмечена дата внесения бюджета Кабмином в парламент.
Мы видим, что бюджет на 2008, 2011, 2013-2016 годы принимался «под елочку» (а бюджет на 2010 год — под первое мая). То есть правительство поздно вносило бюджет в парламент, а парламент достаточно быстро его рассматривал. Позже всех был принят бюджет в 2010 году — парламент подал его 23 апреля 2010, а уже через 4 дня бюджет приняли. Молниеносным было принятие бюджета на 2008 и 2013 годы — 3 и 4 дня соответственно. Понятно, что за такой срок парламентарии не успевают обработать бюджет, а следовательно, механически поддерживают предложения правительства. По нашему мнению, такая ситуация так же плоха, как и затягивание с принятием бюджета. Ведь парламент должен участвовать в принятии законов, а не просто «ставить печать» на решениях правительства.
Изменение расходов и дефицита бюджета
Депутаты всегда стремятся повысить расходы бюджета, и, как правило, им это удается (рис. 2). При рассмотрении бюджетов на 2001-2002 и 2017-2020 годы парламент повышал бюджетные расходы, но не дефицит, то есть парламентариям удавалось найти дополнительные источники доходов для своих прихотей. Впрочем, расходы бюджета в Украине стабильно недовыполняются на 2-5%. Конечно, такая ситуация не повышает качество бюджетного планирования.
В бюджетах на 2003-2006, а также на 2014 год, парламент вместе с расходами повышал дефицит бюджета. То есть фактически депутаты поставили правительству задачу найти (привлечь на внутреннем или внешнем рынке) дополнительные средства для финансирования дефицита. Впрочем, в 2003-2007 годах, во время мирового экономического бума, сделать это было довольно легко. Возможно, поэтому правительства не слишком сопротивлялись прихотям депутатов.
Примечание: положительное значение — это рост расходов и дефицита, отрицательное — сокращение
Недальновидная фискальная политика
В теории, в годы экономического роста страна должна иметь первичный профицит и сокращать государственный долг, а во время кризиса — занимать средства и финансировать дефицит. На практике подавляющее большинство рассматриваемого нами периода это было не так (рис. 3). Недальновидная политика 2005-2014 годов привела к тому, что в 2015 году, несмотря на кризис, Украина должна была ограничить дефицит бюджета и иметь первичный профицит, хотя и небольшой.
В этом году, несмотря на положительный прогноз экономического роста, правительство и парламент приняли бюджет с первичным дефицитом. Правда, учитывая ситуацию с пандемией, вполне возможно, что расходы правительства на поддержку людей и бизнеса в этом году будут все еще выше, чем обычно.
Примечание: на 2020 год взят бюджет, утвержденный в 2019 году, — в то время прогноз роста ВВП был позитивным. Прогнозы роста ВВП взяты на время рассмотрения проектов бюджета.
Ограничение расходов, предусмотренных другими законами
Последний показатель рейтинга — это количество законов, действие которых приостанавливает закон о бюджете. С 2009 года это количество стало значительно меньше. Возможно, причиной этого является решение Конституционного суда о том, что законами о бюджете нельзя останавливать действие других законов. Тем не менее, такая практика продолжается. Одна из причин этого — то, что в некоторых законах зафиксирован минимальный размер расходов на определенную сферу в процентах к ВВП или доходов бюджета. Иногда правительство не имеет возможности профинансировать эту сферу в предусмотренном объеме, а иногда — приоритизирует другие виды расходов.
Например, уже шестой год подряд останавливается статья 241 Бюджетного кодекса, которая предусматривает финансирование Государственного фонда регионального развития в размере не менее 1% прогнозного объема доходов общего фонда госбюджета. Кроме того, на 2021 уже в третий раз приостановлена выплата компенсаций населению, проживающему в зонах с риском радиационного загрязнения, повышение зарплаты судебным экспертам и создание региональных представительств ЦИК.
Конечно, можно было бы сетовать на Минфин и депутатов, которые поддержали бюджет, за то, что финансирование определенных сфер происходит в низшем объеме, чем предусмотрено законом (и некоторые политики активно это делают). Однако от закона о минимальном уровне финансирования определенных расходов больше в бюджете не появится. Они могут поступить только в результате ускорения экономического роста, для чего прежде всего требуется защита прав собственности и реформы, направленные на создание рынков и защиту конкуренции.
Полную версию статьи читайте на VoxUkraine.
Методология рейтинга
В бюджетном рейтинге мы оцениваем именно те аспекты, которые находятся под контролем Министерства финансов и Верховной Рады. Мы формируем показатели так, чтобы они как можно меньше зависели от экономической ситуации в стране, ведь действия нынешнего министра финансов и парламента частично на нее влияют (есть еще мировая экономическая ситуация, политика предшественников, поведение бизнеса и т.д.). Полная методология здесь.
Статья предоставлена VoxUkraine.
