Четыре кабинета. Какой Кабмин эффективнее воплощал реформы в Украине?

16 сентября 2020, 16:03
Цей матеріал також доступний українською

За время, что мы отслеживаем экономические реформы, с декабря 2014, в Украине сменилось 4 Кабмина. Все начинали с амбициозных планов и обещаний реформ. Совпали ли приоритеты на словах и на деле?

Благодарим за помощь в подготовке статьи Андрея Дощина, студенту Киевской школы экономики.

О главном

1. В среднем за годы независимости в Украине Кабинет Министров находится у власти 487 дней. Дольше всех у власти был Кабмин Владимира Гройсмана — 1232 дня. На втором месте — первое правительство Николая Азарова — 998 дней.

Видео дня

2. Слова, чаще всего употребляемые в программах правительств:

По этому критерию правительство Шмыгаля больше похоже на правительство Гройсмана, тогда как правительство Гончарука отличается от других.

3. В 2015 году Кабмин под руководством Яценюка инициировал рекордный объем реформ. За время каденции Гройсмана реформы существенно замедлились. Приход к власти нового президента и его монобольшинства, которые сформировали пропрезиденський Кабмин, сломал эту тенденцию.

4. Приоритетом второго правительства Яценюка стали реформы в сфере борьбы с коррупцией, Гройсман и Гончарук преимущественно работали над регулированием бизнеса, а Правительство Шмыгаля выбрало приоритетной сферой систему социальной защиты и рынок труда.

Сначала было слово

С момента обретения независимости в Украине сменилось двадцать кабинетов министров. Сейчас у власти находится уже двадцать первый Кабмин под руководством Дениса Шмыгаля, который док того месяц проработал в Кабмине Алексея Гончарука на должности вице-премьер-министра — министра развития общин и территорий Украины.

Среднее время пребывания Кабмина у власти момента назначения премьер-министра) составляет 487 дней. Кабмином-долгожителем стало правительство Гройсмана (2016−2019), которое проработало более 1200 дней, на втором месте первое правительство Николая Азарова (2010−2012) — чуть меньше 1000 дней, все остальные продержались у руля менее тысячи дней (График 1).

За все хорошее против всего плохого

В начале своей каденции новый Кабмин в течение месяца должен подать в парламент свою программу деятельности. Если Рада ее утверждает, год после этого правительство нельзя отправить в отставку.

Второе правительство Яценюка в декабре 2014 года подготовило Программу деятельности, отдельные пункты которой достигали 2020 года, а в 2016 — приняло План действий по выполнению этой программы в 2016 году. Программа акцентировала внимание на евроинтеграции и безвизовом режиме. В экономической сфере ключевыми направлениями были энергетическая независимость, реформа банковского сектора, борьба с коррупцией, децентрализация и реформа государственного управления, дерегулирование и демонополизация экономики, а также новое трудовое законодательство, медреформа, новые правила финансирования науки и повышение качества образования.

В день прихода к власти Правительство Гройсмана уже опубликовало свою программу. Ее приоритеты были похожи на приоритеты программы Яценюка: гармонизация систем технического регулирования с требованиями ЕС и стимулирование экспорта, энергонезависимость и реформа ЖКХ, реформа финансового сектора, антикоррупционная реформа, децентрализация и реформа публичной администрации, обеспечение сбалансированности Государственного бюджета Украины, земельная и инфраструктурная реформы, адресность и монетизация льгот, повышение качества образования, в частности создание образовательных округов, медреформа.

В 2019 году президентские выборы выиграл Владимир Зеленский, а на парламентских президентская партия «Слуга народа» получила 254 мандата. Это позволило партии получить монобольшинство в Верховной Раде. 29 августа президент и пропрезидентский парламент сформировали Кабинет Министров во главе с Алексеем Гончаруком.

Новый премьер-министр использовал весь отведенный законом месяц, чтобы представить программу действий правительства и утвердить ее в Верховной Раде. Документ существенно отличался от предыдущих, ведь имел четко определенные цели, измеряемые показатели эффективности и подзадачи для достижения целей.

Программа делала акцент на расширении экономической свободы, привлечении инвестиций, достижении высоких социальных стандартов и равных правил игры для всех. На ближайшие 5 лет Кабмин Гончарука запланировал рост ВВП на 40%, создание 1 млн новых рабочих мест, привлечение $50 млрд прямых иностранных инвестиций, прирост населения за счет повышения рождаемости и возвращение трудовых мигрантов. Но долгосрочное планирование оказалось ненужным. Правительство Гончарука проработало всего 188 дней.

Следующее правительство — Дениса Шмыгаля — подготовило собственную программу, которую Верховная Рада не смогла утвердить с двух попыток — не хватило голосов депутатов. Следующее представление Программы по регламенту возможно лишь через год. До того времени правительство Шмыгаля решило работать по неутвержденной программе.

Программа определила следующие экономические приоритеты правительства: стимулирование развития малого и среднего бизнеса, обеспечение занятости и государственных заказов, «регуляторная гильотина», оптимизация налоговой нагрузки и администрирования, перезапуск промышленного сектора, выход из энергетического кризиса и развитие энергетического сектора, реформирование транспорта и инфраструктуры, развитие международной торговли, цифровая трансформация и развитие IТ сектора, евроинтеграция.

Четыре премьера

На момент назначения премьер-министром Арсений Яценюк был опытным чиновником и политиком. Ранее он занимал должности и.о. министра экономики Крыма, министра экономики и министра иностранных дел Украины и председателя Верховной Рады.

Владимир Гройсман, как и его предшественник, имел достаточно разнообразный политический опыт. С 2006 по 2014 год он был мэром Винницы, затем стал вице-премьер-министром Украины — министром регионального развития, строительства и ЖКХ, а после этого еще полтора года занимал должность председателя Верховной Рады. Оттуда в апреле 2016 ушел в кресло премьера.

Алексей Гончарук впервые попал во власть за три месяца до того, как стал премьером, заняв пост заместителя руководителя Офиса Президента. До этого он был привлечен к работе над законодательством в области дерегуляции как руководитель Офиса эффективного регулирования (BRDO).

Денис Шмыгаль тоже довольно молод как политик. Первую должность во власти он получил в августе 2019 — Владимир Зеленский назначил его председателем Ивано-Франковской облгосадминистрации. В феврале 2020 он присоединился к Кабинету Министров Гончарука, заняв должность вице-премьер-министра Украины, министра развития общин и территорий. А после отставки правительства Гончарука стал премьером.

Окно возможностей закрылось?

После Революции Достоинства часть «старых» политических деятелей отошли от власти или даже бежали из страны (как Виктор Янукович, Николай Азаров или Андрей Портнов), а мобилизация граждан достигла пика. Оккупация Крыма и Донбасса, экономические сложности и резкое падение курса гривны давили на власть и стимулировали к скорейшему принятию реформ, чтобы начать новую программу с МВФ.

Мы не отслеживали реформы в период с февраля по конец декабря 2014 года. Индекс реформ начал фиксировать нормативные акты, несущие изменения, с 28 декабря 2014 года. Для анализа мы берем период до 140 выпуска Индекса реформ, включая (9 августа 2020). Правительство Шмыгаля продолжает принимать реформаторские нормативные акты. Они попадут в следующие выпуски индекса.

В 2015 году, когда запрос на перемены был ощутимым и актуальным, значение Индекса реформ достигало рекордных величин. Большая часть этих реформ были инициированы Кабмином (График 2). На графике видно, что наибольший прогресс произошел во время правительства Яценюка.

За время каденции правительства Гройсмана реформы существенно замедлились. Обновление власти и «турборежим» в 2019 году несколько взвинтили темп реформ. Однако, до уровня начала 2015 года ему еще далеко. Начиная с января 2017 средняя линия тренда не поднималась выше +5 баллов за все реформы Кабмина, принятые в течение двух недель, тогда как в первой половине 2015 она превышала 10 баллов.

Индекс реформ позволяет оценить каждое событие от -5 до +5 баллов в рамках одного направления. Наиболее реформаторские действия могут получать оценку более +5 баллов (за счет большого влияния на несколько направлений). Общая оценка менее +5 баллов за период означает, что значительных реформ почти не было.

Методология Индекса

Кабмин установил реформаторский рекорд в конце марта-начале апреля 2015 (седьмой выпуск іМоРе). Тогда Правительство сравняло юридическую силу электронных и бумажных регистрационных документов на недвижимость в Украине (+3,5 балла), отменило экологический контроль изолированного балласта в портах (+2,5 балла), создало Нацагентство по предупреждению коррупции (+2,0 балла), ввело продажу арестованного имущества на электронных торгах (+2,0 балла), инициировало изменения в закон об акционерных обществах (+6,0 балла), ликвидировало «Укрэкоресурсы» (+5,25 балла), утвердило положение о Госслужбе по безопасности на транспорте (+1,0 балл), а Мининфраструктуры раскрыло информацию о закупках всех подчиненных предприятий (+5,25 балла). И все это за две недели.

Правительственный «ящик» с инструментами осуществления реформ

Наиболее значительные изменения «правил игры», как правило, обеспечивают законы. При этом процедура принятия правительственного законопроекта довольно сложная — его должны утвердить все заинтересованные министерства и одобрить на Кабмине, а перед внесением законопроекта в Раду он должен не менее месяца находиться на сайте профильного министерства, чтобы представители общественности могли подать в него предложения. Поэтому иногда законопроекты, разработанные правительством или отдельными министерствами, подают в ВР депутаты.

Например, во время каденции Алексея Гончарука несколько реформаторских законов были поданы в Верховную Раду депутатами и президентом, хотя правительство было их инициатором и основным, если не единственным, автором. Это закон о трансплантации, об отмене госмонополии на производство спирта и другие. Такая тактика подачи законопроектов, вероятно, была более эффективной для этого правительства не только из-за ускорения процедуры принятия, но и из-за низкой поддержки Радой проектов законов Кабмина Гончарука. Поскольку объективно оценить вклад Кабмина в такие законы не представляется возможным, в этой статье мы анализируем законопроекты, в которых Кабмин является официальным инициатором.

Кроме разработки законопроектов, правительство может принимать постановления и распоряжения. Отдельные министерства могут издавать приказы, давать поручения подчиненным органам власти или предприятиям и создавать совместные инициативы с другими органами власти. Такие документы имеют шанс стать реформами, однако, конечно, ниже, чем законы, поскольку обычно подзаконные акты разрабатываются для внедрения реформ.

Правительство Яценюка смогло принимать реформы, используя различные инструменты. В частности значительная часть реформ была проведена Арсением Яценюком через законы, которые впоследствии были проголосованы Верховной Радой (График 4). Интересно, что другие правительства значительно меньше использовали этот инструмент даже несмотря на то, что в 2019—2020 годах три главных органа власти — президент, парламент и правительство — фактически были представителями одной политической силы, а значит, можно было бы надеяться на быстрое прохождение законопроектов через Раду.

Примечание: Правительство Шмыгаля еще недолго находится у власти и имеет на своем счету немного реформ, поэтому даже одна реформа (сервис, позволяющий автоматическое назначение пенсий), которая попала в раздел «поручения и другое» создает на графике заметную долю. Правительство Яценюка приняло два реформаторских поручения — Министерство инфраструктуры раскрыло информацию о закупках подчиненных предприятий и поручило этим предприятиям проводить тендеры с онлайн-трансляцией. А Минюст времен второго правительства Яценюка запустил сервис получения сведений из ЕГР.

На словах и на деле

Реформы по каким направлениям может зачислить себе в актив каждое правительство? Кабмин Яценюка больше продвинулся в реформах управления, в частности, антикоррупционных — ведь именно тогда были приняты законы о ряде антикоррупционных органов. Правительство Гройсмана достигло наиболее значительных успехов в развитии бизнес-среды, правительства Гончарука и Шмыгаля больше занимались государственными финансами и правлением (График 6). Если посмотреть глубже, прогресс по поднаправлениям (График 7), можно увидеть, что, например, правительство Алексея Гончарука достигло существенного прогресса в сфере регулирования бизнеса (направление Бизнес-среда). У всех остальных правительств приоритетные поднаправления относятся к их приоритетным направлениям. Подробнее о классификации реформ по направлениям можно прочитать в методологии Индекса реформ.

График 6 показывает, что хотя правительство Гройсмана находилось у власти вдвое дольше, чем правительство Яценюка, но показало существенно ниже прогресс в изменении «правил игры». Это может быть из-за того, что правительству Гройсмана и последующим выпало заниматься не только наработкой новых нормативных актов, но и гораздо более трудным делом — имплементацией уже принятых изменений.

Топ-3 реформы от каждого правительства

За что мы запомним каждый из четырех Кабминов? Рассмотрим самые значительные реформы, которые ввел каждый из них (График 8).

Второй Кабмин Яценюка сосредоточился на гармонизации процесса государственных закупок с европейским законодательством. Закон, принятый осенью 2015 (+8,5 балла), подтвердил открытие доступа к информации обо всех государственных тендерах, в частности о ценах, которые предложили победители тендеров. Тогда еще аукционы часто происходили в оффлайне, переход на электронную систему произошел год спустя — благодаря закону о введении электронной системы госзакупок (февраль 2016, 8,0 баллов). За ним, с 1 апреля 2016 система Prozorro стала обязательной для центральных органов власти и госпредприятий-монополистов, а с 1 августа зможным для всех других государственных заказчиков.

Третьей крупнейшей реформой правительства Яценюка стал закон о рынке природного газа (+6,75 балла), который создал на этом рынке конкурентную среду и сделал возможным присоединение Украины к газовому рынку ЕС. Этот закон среди прочего предусмотрел недискриминационные условия доступа поставщиков к газотранспортным сетям и рядом анбандлинг (отделение функции транспортировки природного газа в другую компанию) Нафтогаза.

Кабмин Гройсмана продолжил реформирование энергетического рынка. Своим постановлением он сравнял цены на газ для населения и теплокоммунэнерго с рыночными (+6,0 баллов), этим убрав источник злоупотреблений: когда цены для промышленности и населения отличались в разы, некоторые операторы покупали газ у Нафтогаза по ценам для населения и продавали предприятиям по промышленным тарифам. Еще одной важной инициативой стал план разделения «Нафтогаза» (+4,75 балла), принятый в исполнение закона. Однако, собственно разделение произошло лишь в конце 2019 года. Третьей крупнейшей реформой этого Кабмина стало создание рынка электроэнергии (+4,5 балла). Этим законом Украина внедрила нормы Третьего энергетического пакета ЕС. Также было отменено регулирование цен на электроэнергию и уголь — цены будут отражать спрос и предложение на рынке.

Кабмин Гончарука сосредоточился на внедрении медреформы. От международных организаций закупки постепенно передаются ГП «Медзакупивли Украины» (+4,0 балла). Это предприятие будет отвечать за весь цикл закупок — от сбора потребностей до доставки препаратов в больницы. До передачи международным организациям в 2015 году закупки лекарств для государственных программ были значительным источником незаконного обогащения. Вторая важная реформа — Порядок использования государственных средств на программы медицинских гарантий (+2,0 балла). В ней определено, какие виды помощи и как оплачивает Национальная служба здоровья Украины. В Программу медицинских гарантий вошли первичная, амбулаторно-поликлиническая, стационарная, экстренная, паллиативная медицинская помощь, медицинская реабилитация и возмещение стоимости лекарственных средств. Средства можно получать по предоплате. Еще две значительные реформы касались продажи имущества банкротов через Prozorro. Продажи и финансирование университетов в зависимости от их эффективности и результатов, а не количества студентов.

Правительство Шмыгаля еще не так долго находится у власти, поэтому мы смогли найти только две реформы, которые набрали более 2 баллов. Первая стала продолжением медреформы. Правительство приняло порядок создания госпитальных округов и опорных больниц (+2,5 балла). Планы округов будут предлагать областные департаменты здравоохранения. Если в течение месяца от больниц и органов местного самоуправления не будет возражений — Кабмин утверждает госпитальные округа. Вторая реформа касается управления проблемными активами государственных банков (+2,0 балла). В частности, теперь разрешена продажа через открытый аукцион долгов по цене ниже балансовой стоимости — это позволить госбанкам избавиться от проблемных активов и улучшить свой баланс.

Если взглянуть на 12 топ-реформ состоянию на сейчас (возможно, главные реформы правительства Шмыгаля еще впереди), увидим, что четыре из них касаются энергетики, три — госзакупок, две — здравоохранения.

Выводы

После Революции Достоинства перед Украиной открылось уникальное окно возможностей — старые элиты бежали, а сплоченное гражданское общество и международные партнеры поддерживали реформаторский пыл власти. Кабмин Арсения Яценюка смог использовать полученные возможности и инициировал большое количество реформ. Его преемники пока не смогли превзойти темп реформ, взятый вторым Кабмином Яценюка. Впрочем, принятие нормативного акта — лишь небольшая часть реформы. Гораздо больше времени требует разработка законодательства и его применение.

Например, первые пилоты медреформы стартовали еще в 2012 году, а дизайн рынка земли, принятый Верховной Радой во времена Кабмина Дениса Шмыгаля, разрабатывали эксперты Всемирного банка в течение нескольких лет и продвигал Кабмин Гончарука и непосредственно экс-министр экономического развития, торговли и сельского хозяйства Тимофей Милованов. Итак, чтобы быть эффективным политиком, важно не только разрабатывать новые политики, но и вовремя продвигать уже готовые наработки.

Очень важны усилия правительств по внедрению реформ, что может быть причиной замедления темпов принятия реформ. Впрочем, иногда вместо внедрения правительства или другие ветви власти разворачивают назад те реформы, которые были особенно успешными, то есть такими, которые уменьшают возможности для получения коррупционной ренты. Например, в декабре 2019 года Верховная Рада приняла закон, который фактически подчинил Государственное бюро расследований президенту, в июле 2020 парламент пытался назначить сомнительных лиц в комиссию по отбору антикоррупционного прокурора таким образом создал риск потери безвиза), постоянно продолжаются попытки «подкорректировать» реформу государственных закупок (инициативы вроде «покупай украинское» или «локализации»). Последнее частично удалось через внеконкурсные закупки в рамках борьбы с COVID-19.

Поэтому важно не только продвигать новые реформы, но и защищать уже сделанное. И очень часто эту задачу некому выполнять, кроме гражданского общества.

Как мы считали

Используя Индекс реформ, мы сравнили эффективность работы четырех последних Кабминов.

Индекс реформ (іМоРе) — проект, отбирает нормативные акты, изменяющие «правила игры» в экономической сфере. Он отслеживает (анти) реформы в пяти направлениях: Управление, Государственные финансы, Монетарная система, Бизнес-среда, Энергетика. Подробнее об индексе и поднаправлениях для оценки можно прочитать здесь.

Из всех нормативных актов для анализа мы оставили только те, что были инициированы и/или приняты Кабинетом Министров Украины и министерствами — это постановления, распоряжения и поручения министерств, законы, инициированные КМУ, а также приказы отдельных министерств. В анализ не попал почти месяц работы второго правительства Арсения Яценюка, поскольку іМоРе начал отслеживать реформы с 28 декабря 2014 (тогда как Арсений Яценюк был назначен 27 ноября 2014, а министры второго правительства Яценюка были назначены 2 декабря 2014).

Несколько законов, инициированные определенным составом Кабинета министров, были приняты во время работы нового Кабинета (таких законов мы насчитали 9), тогда добавляли их в достижения Кабмина-инициатора, в то же время не добавляя к периоду его деятельности дополнительный период.

На время работы Второго правительства Арсения Яценюка пришлось 33 выпуска Индекса реформ, Владимира Гройсмана — 83 выпуска, Алексея Гончарука — 14 выпусков, Дениса Шмыгаля — 10 выпусков.

Статья предоставлена VoxUkraine

Присоединяйтесь к нам в соцсетях Facebook, Telegram и Instagram.

poster
Картина деловой недели

Еженедельная рассылка главных новостей бизнеса и финансов

Рассылка отправляется по субботам

Показать ещё новости
Радіо НВ
X