Лекарство от популизма. Как удержать правительство от предвыборных соблазнов
Правительства демократических стран недальновидны по своей природе. Но близорукая политика зачастую предполагает нежелательные долгосрочные последствия, пишут в материале VoxUkraine научный редактор Илона Сологуб и соучредитель проекта Тимофей Милованов.
ервоочередной интерес любого правительства (в широком смысле) - остаться у власти. В демократических государствах правительства достигают этого путем удовлетворенности избирателей. Поэтому у демократических правительств есть стимул соблюдать недальновидную политику, сосредоточенную на достижении безотлагательных выгод - даже если в будущем это приведет к негативным последствиям. Поскольку Украина является демократией, мы видели много примеров такой политики в течение короткого периода ее существования как независимого государства.
Один из таких примеров - поддержка режима фиксированного обменного курса с периодическими резкими девальвациями. Эта политика продолжалась до конца 2014 года, пока не перестала быть возможной ввиду практического исчерпания резервов центрального банка (График 1). Другой пример - постоянный дефицит государственного бюджета Украины, даже во времена быстрого экономического роста. Это привело к накоплению государственного долга. Каждая девальвация гривни значительно увеличивала отношение государственного долга к ВВП, так как более 60% государственных обязательств номинированы в иностранной валюте (График 2).
Еще один пример - давно обещанное выравнивание тарифов на природный газ для промышленности и населения. Его вносили в программы МВФ еще в 2008 году. Эта программа была принята, чтобы спасти Украину от последствий мирового финансового кризиса, и она предусматривала ряд экономических реформ. Вопреки своему обещанию, правительство продолжало удерживать цены на газ для населения примерно втрое ниже, чем для промышленности. Это привело к дефициту "Нафтогаза" около 5% ВВП 2013 и повышению тарифов в 6-10 раз в течение 2014-2016 годов. В рамках следующей программы с МВФ (EFF, 2015) правительство снова пообещало удерживать цены на газ для населения на уровне импортного паритета. Однако в 2017 году оно нарушило это обещание. Это привело к приостановке транша МВФ и, как следствие, к более высокой стоимости привлечения средств на финансирование бюджетного дефицита.
Низкие тарифы для населения предпочтительны для важной группы избирателей. В то же время они создают риски для макроэкономической стабильности. Они также подрывают усилия Украины, направленные на достижение энергетической независимости (от России) и запуск рынка природного газа в соответствии с Третьим энергопакетом ЕС.
Конечно, такая близорукость не является особенностью украинского правительства. На самом деле демократические правительства не следует обвинять в политической недальновидности. Они действуют в собственных интересах, внедряя политику, которая максимально повысит их шансы на победу на следующих выборах.
Эта проблема давно изложена и описана в экономике и политологии. Классическая аргументация такова. Чтобы победить на выборах, правительства заинтересованы простимулировать экономику или перераспределить экономическую ренту между избирателями. Они могут достичь этого, например, путем предоставления налоговых льгот, субсидий или искажения цен. Они делают это даже если долгосрочные последствия для экономики будут негативными. Потенциально налоговые скидки или субсидии могут усилить экономическую активность и снизить уровень безработицы в краткосрочной перспективе. Однако в конце концов эффект от фискального стимула исчезнет. И [следующее] правительство останется с более высокими ценами и долгом, низкими доходами и/или высоким уровнем социальных обязательств.
В развитых демократиях существует общепринятый способ решения этой проблемы. Его идея состоит в том, чтобы сбалансировать государственную власть независимыми регуляторами. Эти регуляторы должны быть защищены от незамедлительного политического влияния - например такого, как возможность уволить главу регулятора в любой момент. Такая защита должна помочь им работать в долгосрочной перспективе. Важнейший элемент этого подхода - то, что назначенные регуляторы должны быть технократами, стремящимися улучшить общественное благосостояние.
Одним из примеров является создание профессионального и независимого центрального банка. Независимость здесь означает, что на руководство банка сложно влиять политически. Независимый центробанк может запугивать компенсированием чрезмерных фискальных стимулов или даже неправильной экономической политикой повышения учетной ставки. Угроза высоких процентных ставок подтолкнет правительство к большей ответственности. Альтернативный механизм - введение фискальных (бюджетных) правил вместе с механизмами их соблюдения.
Международные организации, особенно МВФ, иногда выступают внешним дисциплинирующим фактором для правительств. Они предупреждают о прекращении финансовой поддержки, если правительство начнет вести себя безответственно.
Независимость институтов можно усилить с помощью проведения судебной реформы. В развитых демократиях судебная система ограничивает исполнительную и законодательную ветви власти. Она защищает институциональные правила. При чрезвычайных обстоятельствах она также может решать политические споры. Одним из примеров является решение Верховного Суда Украины о повторном проведении второго тура президентских выборов в 2005 году. Это решение стало следствием массовых протестов, вызванных масштабными фальсификациями результатов выборов. Вполне вероятно, что без вмешательства Верховного Суда произошла бы дальнейшая эскалация кризиса, который мог бы привести к ухудшению положения институтов.
На практике эти механизмы сталкиваются с проблемами. Политическая независимость выглядит безупречно только в теории. Но ее очень трудно воплотить в жизнь. В неустоявшихся демократиях со слабым верховенством права регуляторы подвергаются всем видам неформального давления. В то же время эффективность наставлений МВФ устранить политические факторы из процесса принятия решений в лучшем случае незначительно. Если экономическая ситуация в стране относительно благополучна, правительство может отложить выполнение требований МВФ на неопределенный срок без полного разрыва отношений. К тому же способность МВФ не пересматривать соглашение может быть ограниченной - и он будет вынужден принять более слабые условия от правительства. А судьи Верховного Суда могут подвергаться шантажу со стороны правоохранительных органов, подконтрольных исполнительной власти. Мы видели все эти составляющие в Украине - неформальное давление на судей и регуляторов, а также отложенное выполнение и пересмотр условий с МВФ.
Однако мир не черно-белый. Сегодня некоторые украинские регуляторы являются профессиональными и политически независимыми. Об этом свидетельствуют их решения по экономической политике. Например, Национальный банк Украины неоднократно повышал процентные ставки 2018 года (График 3). Это было сделано, несмотря на явное недовольство многих влиятельных политиков. Министерство финансов продолжает внедрять среднесрочный бюджетный процесс с целью продления временного горизонта фискальной политики. Кроме того, это усложнит пересмотр бюджета и нарушений фискальной дисциплины накануне выборов. Наконец, Украине удалось восстановить отношения с МВФ после длительной паузы.
Итак, система сдержек и противовесов постепенно начинает работать в украинской экономике. Тем не менее у нас впереди еще долгий путь.
Одним из важнейших вопросов, на котором следует сфокусироваться в ближайшие несколько лет, - это судебная реформа. Соответствующее законодательство было принято в 2016 году, и сейчас имеет место самая важная часть - его внедрение. Продолжается набор судей в новосозданный Антикоррупционный суд, остальные судьи проходят процедуру переаттестации. У политиков может возникнуть соблазн замедлить эти процессы или вмешаться в них (поскольку суды играют определенную роль в избирательном процессе). Итак, украинское общество и международные партнеры должны внимательно следить за этим процессом, так как формирование качественной судебной системы - в лучших долговременных интересах страны.
Государственные институты не станут сильнее за день или даже за несколько лет. Мы обязаны научиться поддерживать независимость наших регуляторов. Мы должны продолжать наполнять их профессионалами. Прозрачность процесса формирования политики должна стать важнейшей нормой, чтобы общественность могла реагировать на отступления от разумной политики, являющиеся краткосрочными целями политиков.
В этом тексте слово «политика» употребляется в значении policy.
Авторы выражают благодарность профессору KSE Олеси Верченко за предоставление данных по резервам НБУ и обменного курса грн / долл
Материал опубликован в рамках информационного партнерства сайта Новое Время и VoxUkraine
